Eau et économie

L'Office International de l'Eau (OIEau) vous propose à travers cette rubrique "Eau et économie" un regard sur l'importance de l'économie dans la gestion de l'eau et de son environnement. Après une brève introduction, vous pourrez accéder à de plus amples informations sur, d'une part, les aspects techniques et règlementaires et d'autre part, vous trouverez des contenus thématiques dans lesquels sont proposés de la documentation, des chiffres-clés ou des liens d'informations.

A quoi sert l'économie dans la gestion de l'eau ?

L’énoncé du présupposé est simple : l’eau est nécessaire à la vie et chacun doit y avoir accès.

Cependant, deux des principaux défis auxquels la plupart des pays sont confrontés dans le domaine de l’eau sont de nature économique.

Le premier défi est la concurrence croissante entre les différents utilisateurs d’eau. Dans ce contexte, l’eau devient rare. Non parce qu’il y en a moins, mais pour les raisons suivantes :

  • les besoins augmentent
  • la qualité de la ressource se détériore
  • les effets du changement climatique modifient la disponibilité de l’eau dans différentes zones.

La gestion de l’eau doit donc inciter à utiliser la ressource de manière économe.

Le second défi est d’une autre nature : il est nécessaire que tous, y compris les ménages pauvres, aient accès à des services d’eau et d’assainissement adéquats, durables et abordables. Pour cela il est nécessaire de veiller à ce que :

  • les investissements soient conçus et planifiés de manière optimale ;
  • le patrimoine constitué par les infrastructures soit bien entretenu, rénové et remplacé. Le financement de ces points est un enjeu majeur.

L’économie a donc un rôle central dans la recherche de l’atteinte de l’objectif de l’accès pour les différents usagers à une eau en quantité suffisante et de qualité satisfaisante et à un prix abordable mais qui incite cependant à l’économie de cette ressource vitale.

Nous l’avons dit en introduction : sans eau, pas de vie possible. On peut aller plus loin et affirmer que sans ressource en eau en quantité et en qualité suffisante, il n’y a pas de développement économique possible.

L'évaluation économique des bénéfices retirés d'une amélioration de la disponibilité de la ressource ou de la qualité des milieux ou l'évaluation des coûts évités par des choix moins polluants va permettre de placer la ressource en eau et sa qualité au centre des prises de décisions relatives aux aménagements urbains, industriels ou encore agricoles. La valeur de l’eau sera ainsi réellement prise en compte dans les processus de prise de décisions.

Différents textes ou dispositions réglementaires ont permis à l’économie de prendre de l’importance au niveau des prises de décision faites dans le cadre de la gestion de l’eau.

La Directive Cadre sur l’Eau (DCE)

La Directive Cadre sur l’Eau (DCE) européenne, adoptée le 23 octobre 2000, est un très important texte pour introduction de l’économie dans les différents aspects de la gestion de l’eau.

La logique de la DCE était de passer d’une logique d’obligation de moyens au respect d’objectifs fixés a priori. Il s’agissait donc de passer à une logique d’obligation de résultat comme cela était déjà pratiqué en France depuis la loi sur l’eau de 1964.

La DCE a donné un rôle important à l’économie pour les prises de décision et la planification au sein des actions de gestion et de protection des eaux par districts géographiques.

 

 

Le Cycle de l’Analyse Economique dans la Directive Cadre Eau (source guide Wateco)

 

L’économie, dans ce contexte, doit se voir comme un outil devant permettre d’amener les acteurs à consommer ou polluer au minimum la ressource en eau pour en tirer un maximum de bénéfices pour les activités économiques, la population et les écosystèmes.

Le terme bénéfice est ici à prendre au sens large du terme, il ne s’agit pas de parler des seuls aspects financiers.

Cette optique a amené à faire appel aux sciences économiques pour analyser et agir sur les points suivants, notamment (liste non exhaustive) :

  • analyse économique de l’importance économique des différents usages de l’eau ;
  • quantification (voire monétisation) des coûts et des bénéfices environnementaux d’une masse d’eau que ce soit en tant que ressource ou en tant qu’écosystème ;
  • analyse des impacts économiques des décisions programmées pour atteindre les objectifs d’atteinte du bon état ;
  • récupération des coûts, ici aussi entendu au sens large du terme, ce qui implique, par conséquent et par exemple, de prendre en compte :
    • les coûts et bénéfices environnementaux évoqués ci-dessus et la mise en place éventuelle de mesures compensatoires ;
    • les coûts des services d’eau potable, d’assainissement, de transport fluvial, d’irrigation ;
    • les coûts et bénéfices des activités de loisirs ;
    • l’aménité des paysages liés à l’eau…
  • la tarification des différents services liés à l’utilisation de l’eau afin de prendre en compte l’ensemble de ces coûts.

La quantification des coûts de la ressource (assimilables au calcul de coûts d’opportunité) était aussi prévue par la DCE mais cela pose de trop importants problèmes de méthodologie pour les calculer au niveau d’un district hydrographique voire même au niveau d’une masse d’eau. Calculer le coût de la meilleure alternative à une solution choisie n’est faisable qu’à l’échelle locale sur un usage précis et une alternative clairement identifiée. Un tel calcul peut aider pour une décision locale entre deux alternatives mais en aucun cas pour une planification sur une grande échelle géographique.

Exemple de décomposition de la valeur économique des services des écosystèmes d’une zone humide - Valeur économique totale actualisée pour scénario « protection forte » sur période 2015-2050 (coût total estimé à 872 554 850 d’euros) - Nota : les services pour la sylviculture n’ont pas été évalués[1]

 

Il est à noter que la DCE ne demande pas la récupération totale des coûts.

Elle insiste, par contre, sur la nécessité de mettre en place une tarification incitative des différents usages de l’eau. Ce qui pose la question de l’élasticité des consommations de ces usages aux prix pratiqués[2].

Enfin, en cas de coûts disproportionnés constatés lors de l’analyse économique, l’objectif d’atteinte du bon état d’une masse d’eau peut être repoussé dans le temps par dérogation.

 

La loi NOTRe

La réforme territoriale qui se met en place suite à la publication de la Loi NOTRe (Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République), implique aussi un recours à l’économie, comprise ici dans ses aspects moins larges et plus financiers.

Les compétences eau, assainissement, entre autres, doivent être transférées des communes vers les communautés de communes et d’agglomération. De même, la GEPAMI et la gestion des eaux pluviales vont être transférées aux intercommunalités. Cela implique au préalable :

  • une étude pour assurer la convergence tarifaire à plus ou moins long terme pour le service concerné sur le nouveau territoire ;
  • de préparer le transfert du patrimoine et donc la nécessité de son évaluation / diagnostic ;
  • l’analyse de la capacité de désendettement des communes ;
  • l’analyse les dépenses d’exploitation ;
  • l’analyse des dépenses pour le renouvellement des infrastructures ;
  • le calcul :
    • de la capacité d’autofinancement brute et nette ;
    • le taux d’autofinancement potentiel ;
    • l’encours de dette globale et par usager ;
    • la capacité de désendettement ;
    • le ratio remboursement en capital / recettes d’exploitation du service….
  • le transfert des dettes (obligatoire) et des excédents (facultatif et plus rare).

Dans le cadre de la préparation du transfert de compétence, des hypothèses prospectives doivent être faites concernant notamment les points suivants :

  • conditions de subventionnement des investissements
  • évolution des charges :
    • dépenses d’investissements ;
    • charges de personnel ;
    • charges à caractère général ;
    • autres charges de gestion courante ;
    • tarif des achats d’eau en gros ;
    • reprises des emprunts antérieurs ;
  • évolution des produits :
    • nombre d’abonnés et cubages facturés ;
    • part variable proportionnelle ;
    • abonnement ;
    • ventes d’eau en gros ;
  • reprise des éventuels excédents budgétaires…

 

Parts du Prix de l'eau - ville fictive ayant un prix de l'eau de 3,28 Euros[3]

 

Gestion en régie et délégation des services publics et indicateurs financiers

De par son histoire la France est le pays ou ont pu se développer des grands groupes de l’eau qui sont devenus des multinationales qui interviennent dans différentes régions du monde. Leur savoir-faire est reconnu. Leur positionnement est parfois critiqué par des acteurs qui leur reprochent une « privatisation de l’eau » qui n’est pas réelle car c’est le service d’eau et / ou d’assainissement qui fait l’objet d’une transaction et non les ressources en elles-mêmes.

En France, les eaux courantes sont des "choses communes" qui n’appartiennent à personne et dont l’usage est commun à tous (art. 714 du Code civil).

Ces "choses communes" diffèrent des "res nullius" (art. 713 du Code civil) ou "biens sans maître" ; qui sont des meubles qui n’ont pas de propriétaire mais sont susceptibles d’en avoir un alors que les choses communes sont insusceptibles d’appropriation.

En revanche, les eaux souterraines relèvent du régime de l’article 552 du Code civil au terme duquel "la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous".

Le propriétaire du terrain a donc le droit de disposer librement des eaux de source et des nappes souterraines sauf si ce sont des eaux de source sortant en eau courante (ruisseau) dans les limites du terrain.

En revanche, il est vrai que le gestionnaire du service (qu'il soit personne publique, privée ou mixte) dispose d'un monopole territorial sur une zone donnée et pendant une période de temps déterminée en cas de délégation de service public.

Ce monopole naturel doit être encadré.

La collectivité a le devoir, pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC) eau potable et assainissement :

  • de maîtriser la délégation de service public par un suivi de son exécution. La collectivité doit contrôler la gestion du service délégué ;
  • de rendre compte de la bonne gestion du service qu’il soit en régie ou en délégation de service public.

Des indicateurs de performances des services sont donc publiés dans le rapport annuel délégataire (RAD) et / ou le rapport sur les prix et la qualité du service (RPQS) chaque année pour suivre la délégation de service public ou pour rendre compte de la gestion du service en régie. Certains indicateurs ont une dimension économique et financière :

  • Prix TTC du service eau au m³ pour 120 m³
  • Prix TTC du service assainissement collectif au m³ pour 120 m³
  • Durée d’extinction de la dette de la collectivité
  • Taux d'impayés sur les factures d'eau de l'année précédente.

 

La liste des variables à caractère économique collectées pour ce rapport est la suivante :

  • DC.184 : Montant des recettes liées à la facturation
  • DC.195 : Montant financier (HT) des travaux engagés
  • VP.068 : Volume facturé
  • VP.119 : Somme des abandons de créances et versements à un fonds de solidarité
  • VP.177 : Montant de la facture 120m³ revenant au délégataire
  • VP.178 : Montant de la facture 120m³ revenant à la collectivité
  • VP.179 : Montant total des taxes et redevances afférentes au service dans la facture 120m³
  • VP.182 : Encours total de la dette
  • VP.183 : Epargne brute annuelle
  • VP.185 : Chiffre d'affaire TTC facturé (hors travaux) au titre de l'année N-1 au 31/12/N
  • VP.190 : Montant de la part fixe revenant au délégataire
  • VP.191 : Montant de la part fixe revenant à la collectivité
  • VP.213 : Taux de TVA applicable sur l'ensemble de la facture
  • VP.214 : Voies Navigables de France (VNF) prélèvements
  • VP.215 : Agences de l'eau (protection de la ressource)
  • VP.216 : Agences de l'eau (redevance pollution)
  • VP.217 Agences de l'eau (redevance modernisation des réseaux)
  • VP.218 Voies Navigables de France (VNF) Rejets
  • VP.219 : Autres taxes et redevances applicables sur le tarif (hors TVA).
 

[1] D’après : Thomas Binet, Isabelle Mercier-Delacourte, Ambre Diazabakana et Nastasia Keurmeur, « Évaluer les bénéfices de la protection d’une zone humide : application aux sites du Conservatoire du littoral du Bassin d’Arcachon », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 17 Numéro 2 | septembre 2017, mis en ligne le 28 septembre 2017, consulté le 18 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/18568 ; DOI : 10.4000/vertigo.18568

 

[2] En économie, l'élasticité mesure la variation d'une grandeur provoquée par la variation d'une autre grandeur.

 

A contrario, l'inélasticité caractérise l'absence de lien ou l'indépendance des variations des deux variables concernées. Dans cette hypothèse par exemple une variation quelconque du niveau de prix, à la hausse comme à la baisse, est censée n'avoir aucun effet sur le niveau de la demande.

 

Beaucoup d’études montrent que la plupart des usages domestiques de l’eau ne sont pas élastiques au prix de l’eau sauf les usages pour le jardinage ou la piscine. Cependant dans le cas du jardinage les acteurs en zones arides ont parfois recours à des puits ce qui n’est pas une approche positive pour la ressource en eau ou la récupération des coûts.

[3] D’après : Eau potable et assainissement : à quel prix ? Rapport CGEDD n° 010151-01, IGA n°16006-15010-01 établi par Marie-Louise SIMONI , François GUERBER, Jean-Pierre NICOL et Pierre-Alain ROCHE (coordonnateur) avec l'appui d'Aurore TUAL, stagiaire au CGEDD - Février 2016

 

 

Les aspects techniques et réglementaires

La Directive-cadre sur l'eau (DCE)

La loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe)

La gestion en régie et délégation des services publics et indicateurs financiers

Contenus thématique de la rubrique "Eau et économie"

Pour chaque thème, vous trouverez des documents de références sur les méthodologies, des liens vers les actualités publiées sur le web ainsi que des données statistiques et des informations qualitatives :