La loi NOTRe du 7 août 2015

La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe est issue d’une série de réformes des collectivités territoriales visant à une optimisation de la décentralisation. Elle permet un renforcement des compétences des régions et des établissements publics de coopération intercommunale. Cet article vise, de manière non exhaustive, à balayer les nombreux changements apportés par cette nouvelle législation.

Façade de la nouvelle mairie de Lusignac, Dordogne, France. - Photo ©JLPC / Wikimedia Commons / CC BY-SA 3.0

Les compétences des régions et des départements redessinées

Redéfinition des compétences exercées par les régions et les départements dans un but de spécialisation

La loi NOTRe redéfinit les compétences exercées par les régions et les départements dans un but de spécialisation : la clause de compétence générale est ainsi supprimée pour ces deux collectivités. Certaines compétences restent malgré tout partagées du fait de leur caractère transversal. C’est le cas des « compétences en matière de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier » (art. L1111-4 du CGCT).

S’agissant des transferts de compétence dans le domaine des transports, la région est désormais compétente en lieu et place du département en matière de services non urbains, réguliers ou à la demande (article L3111-1 du Code des transports), des transports scolaires (à l’exception toutefois des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires qui demeurent à la charge du département), ou encore de la desserte des îles françaises (article L5431-1 du Code des transports). La loi prévoit également le transfert aux régions des lignes ferroviaires d’intérêt local gérées par les départements à des fins de transport de personnes ou de marchandises. En revanche, la voirie départementale demeure de la compétence des départements. Quant à la gestion des ports maritimes et intérieurs, elle peut être transférée des départements aux autres collectivités dans les conditions définies par l’article 22 de la Loi NOTRe, tout comme la propriété des petites lignes de fret ferroviaire qui peut être transférée par l’Etat à une collectivité territoriale (art. L3114-1 du Code de la propriété des personnes publiques), ou encore certains aérodromes (art. L6311-1 du Code des transports).

 

Renforcement du rôle des régions

Dans l’ensemble, on assiste à un renforcement du rôle des régions qui ne se limite pas aux transports. Dorénavant, la région est responsable sur son territoire du développement économique. Dans cette optique, elle obtient notamment la compétence exclusive pour définir des « régimes d’aides et pour décider de l’octroi des aides aux entreprises dans la région » (article L1511-2 du CGCT) ainsi que l’élaboration de deux schémas majeurs prospectifs, couvrant les deux volets du développement économique :

Contrairement aux schémas issus de la précédente législation, ceux-ci possèdent un caractère obligatoire et prescriptif vis-à-vis des décisions des autres collectivités. Ainsi, les autres collectivités doivent, entre autres, prendre en compte les orientations générales du SRADDET dans l’élaboration de leurs documents, notamment d’urbanisme (SCOT, PLU, etc.). Outre ces deux schémas principaux, les régions se voient également confier l’élaboration d’un plan régional de prévention et de gestion des déchets dans les conditions nouvellement définies aux articles L541-13 et suivants du code de l’environnement.

Enfin, en matière d’organisation du service public de l’emploi, la loi inscrit le principe d’une participation de la région à la coordination des intervenants du service public de l’emploi, sans préjudice des missions confiées à l’Etat. A également été prévue la possibilité d’une expérimentation de la coordination, par la région sur délégation de l’Etat, de certains acteurs de l’accompagnement à l’emploi aux termes des dispositions d’un nouvel article L5311-1 du CGCT (notamment les missions locales, PLIE, maisons de l’emploi et Cap emploi). A noter que ces expérimentations excluent toutefois un acteur majeur : Pôle emploi.

 

Département et les solidarités et la cohésion territoriale

Le département demeure, quant à lui, la collectivité compétente pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale. Dans les conditions définies à l’article L1111-10 du CGCT, il conserve la possibilité de contribuer au financement de certains projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements (notamment les opérations d’investissement en service d’investissement en milieu rural).

L’élaboration avec l’Etat d’un schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services est également confiée aux départements. Ce schéma vise à définir un programme d’actions pour une durée de six ans destiné au développement de l’offre de services dans les zones présentant un déficit d’accessibilité.

 

 

L’évolution des périmètres des intercommunalités

Seuil minimal de constitution d’un EPCI

L’article 33 de la loi NOTRe relève le seuil minimal de constitution d’un EPCI à fiscalité propre à 15 000 habitants. Ce seuil est assorti d’un ensemble de modulations permettant de l’adapter à la diversité et à la réalité des territoires dans plusieurs hypothèses, sans toutefois pouvoir envisager un EPCI inférieur à 5 000 habitants :

  • pour les EPCI (ou projets d’EPCI) « dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d’un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale […]».
  • pour les EPCI (ou projets d’EPCI) dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale.
  • pour les EPCI (ou projets d’EPCI) comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire.
  • pour les EPCI (ou projets d’EPCI) incluant la totalité d’un EPCI à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la loi Notre.

 

Volonté de réduire le nombre de structures intercommunales

De nouveau, le législateur réitère sa volonté de réduire le nombre de structures intercommunales, notamment par la reformulation de l’objectif de réduction du nombre de syndicats.

Ces dispositions sont complétées par les articles 37 et 40 qui énoncent les procédures de mise en œuvre par le préfet de ces schémas s’agissant des évolutions de périmètre, d’une part, des EPCI à fiscalité propre, d’autre part, des syndicats. L’article 45 de la loi réintroduit quant à lui un article L5210-1-2, relatif à la procédure d’intégration d’office de communes dites « isolées » dans un EPCI à fiscalité propre, le précédent dispositif ayant été censuré par le Conseil Constitutionnel (Décision n° 2014 – 391 QPC du 25 avril 2014).

 

 

Le transfert de nouvelles compétences aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération

La loi Maptam ayant déjà étoffé les compétences des communautés urbaines et des métropoles, c’est au tour des communautés de communes et des communautés d’agglomération de se voir attribuer de nouvelles compétences. Ainsi, la loi NOTRe prévoit pour ces deux communautés le transfert d’une compétence optionnelle en matière de création et de gestion de maisons de services au public. Les missions et le fonctionnement de ces maisons sont par ailleurs précisés par la loi qui modifie dans ce but la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

De nouvelles compétences obligatoires sont également reconnues aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération. En effet, la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, la collecte et le traitement des déchets ménagers et assimilés de même que l’eau et l’assainissement ont vocation à être exercés à titre obligatoire par les communautés de communes et communautés d’agglomération.

 

Références :

 

Les modifications législatives portant sur l’exercice des compétences

De manière plus globale, la loi procède à des modifications qui ont vocation à s’appliquer à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre, comme par exemple :

  • le report au 1er janvier 2018 du transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations » (GEMAPI).
  • la simplification de l’exercice de la compétence en matière de PLU et la suppression du principe suivant lequel le périmètre d’un SCOT ne peut correspondre à celui d’un seul EPCI.
  • la substitution du président d’un EPCI à fiscalité propre dans tous les actes du maire, à la date du transfert, dans les domaines se rapportant aux pouvoirs de police transférés.

 

Les nouveautés en matière de mutualisation des personnels

La loi NOTRe apporte quelques précisions et ajouts à l’article L5211-4-1 du CGCT qui règle la situation des agents participant à l’exercice des compétences communales transférées aux EPCI.

Dans le cadre des transferts de compétences des communes vers l’EPCI, l’information des personnels concernés est améliorée par l’obligation d’établir, préalablement à la décision portant transfert des personnels, une fiche d’impact. Cette fiche d’impact a pour objet de décrire les effets du transfert sur l’organisation et les conditions de travail, ainsi que sur la rémunération et les droits acquis des fonctionnaires et des agents non titulaires concernés. Elle doit être annexée à la délibération portant sur les modalités du transfert et est soumise à l’avis du/des comités techniques compétents.

Par ailleurs, il est inséré un IV bis qui vient remédier au vide juridique existant en cas de restitution de compétences. En effet, jusqu’à présent rien n’était prévu quant au sort des agents dans une telle hypothèse, le Conseil d’Etat ayant d’ailleurs eu l’occasion de mettre en exergue cette lacune du texte (CE, 5 juillet 2013, Commune de Ligugé).

Le nouveau dispositif pallie ce manque et fixe les principes applicables, en distinguant les agents mis à disposition d’abord (fin de la mise à disposition), les agents recrutés par l’EPCI ou transférés par les communes mais exerçant en totalité leurs missions au titre d’une compétence restituée ensuite (répartition entre commune et EPCI), et ceux, recrutés ou transférés mais n’exerçant leurs missions que pour partie sur une compétence restituée (nouvelle affectation au sein de l’EPCI).

 

 

La mise en place simplifiée des services communs entre EPCI et communes

La loi NOTRe a amorcé la simplification du dispositif des services communs, tant dans sa mise en place que dans sa gestion. Le champ des personnes publiques locales susceptibles d’y recourir est élargi : la mise en place de services communs peut ainsi s’effectuer entre un EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres ainsi qu’entre un EPCI et « un ou plusieurs des établissements publics rattachés à un ou plusieurs d’entre eux ».

S’agissant de la nature des services pouvant être mis en commun, la formulation est désormais plus large car elle recouvre l’ensemble des « missions opérationnelles ou fonctionnelles », la liste préexistante de ces missions ayant été supprimée. Toutefois, deux exceptions demeurent :

  • les missions dévolues aux centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale.
  • les emplois de cabinet, qui ne relèvent pas d’un service de l’administration de la collectivité en tant que tel puisqu’ils sont régis par des dispositions spécifiques.

S’agissant des modalités de mise à disposition des agents remplissant pour partie seulement leurs fonctions dans des services communs, le principe est désormais celui d’une mise à disposition de plein droit (art. L5211-4-2 du CGCT).

 

 

La responsabilité financière des collectivités territoriales

Publicité et contrôle des juridictions financières renforcés

La publicité et le contrôle des juridictions financières se trouvent renforcés par les dispositions de la loi NOTRe. Ainsi, les avis formulés par la Cour Régionale des Comptes et les arrêts pris par le préfet sont rendus immédiatement publics, et ce, sans même attendre la réunion des assemblées délibérantes concernées (art. L1612-19 du CGCT).

Est également obligatoire pour les communes de plus de 3 500 habitants, les départements, les régions, et les EPCI de plus de 10 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants, de présenter un rapport d’orientation budgétaire (ROB) à l’assemblée dans les deux mois précédant l’examen du budget. Ce rapport contient, entre autres, les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels ainsi que la gestion de la dette. Il portera sur les orientations budgétaires de l’exercice, les engagements pluriannuels pris par la collectivité, ainsi que sur la structure et la gestion de la dette.

 

Responsabilité financière des collectivités accrue

D’une manière générale, la responsabilité financière des collectivités est accrue, notamment de par la possibilité d’une action récursoire à l’encontre des collectivités territoriales, leurs groupements et établissements publics concernés dans le cas d’une condamnation par la Cour de Justice de l’Union Européenne pour manquement. Ces dépenses seront obligatoires pour les collectivités et leurs groupements au sens de l’article L1612-15 du CGCT, elles pourront être modulées dans le temps ou faire l’objet d’un abattement total ou partiel pour les collectivités confrontées à une situation financière dégradée.

Par ailleurs, de nouvelles missions sont confiées à l’observatoire des finances locales, qui devient par la même occasion l’observatoire des finances et de la gestion publique locale.

 

 

L’amélioration de la transparence dans la démocratie locale

Un certain nombre de mesures visant à une meilleure transparence et à renforcer le fonctionnement démocratique des collectivités territoriales sont disséminées dans le texte de loi, avec entre autres :

  • le renforcement des pouvoirs et missions des (CESER).
  • l’application dans les communes de plus de 1 000 habitants (3 500 habitants auparavant), de certains droits de l’opposition qui ne lui étaient pas encore reconnus : tribunes libres dans le bulletin municipal de l’opposition, demande de convocation d’une assemblée délibérante par un tiers de membres du conseil municipal, adoption d’un règlement intérieur.
  • l’obligation nouvelle d’affichage à la mairie, dans un délai d’une semaine, du compte-rendu des séances du conseil municipal et sa publication sur le site internet de la commune le cas échéant.
  • l’obligation pour les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants de mettre en ligne sur leur site internet les informations publiques lorsqu’elles existent sous format numérique.

 

Fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements

De la même manière, la loi NOTRe introduit quelques dispositions en lien avec le fonctionnement des collectivités territoriales.

Certaines dispositions issues de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, qui avait été adoptée en première lecture par les deux chambres mais n’avait pas terminé son processus législatif, ont été intégrées à la loi NOTRe.

En outre, face à un vide juridique en la matière, il est désormais permis à l’organe délibérant dès la séance d’installation des conseils départementaux et régionaux de déléguer au Président de l’exécutif nouvellement élu la compétence pour ester en justice au nom de la collectivité.

La création d’un centre communal d’action sociale dans les communes de moins de 1 500 habitants devient quant à elle facultative.

Enfin, le principe d’ouverture à compensation financière des compétences transférées en application de la présente loi ainsi que ses modalités d’exécution peuvent être retrouvés dans son article 133.

 

 

Pour aller plus loin, vous pouvez consulter :