LES AIDES ET LES REDEVANCES
30 ans d'expérience des organismes de bassin LOIRE-BRETAGNE

Mon intervention est consacrée à la présentation du système des aides financières et des redevances pratiqué depuis bientôt 30 ans dans notre pays, tout en souhaitant, dans un souci de mise en perspective, insister sur la façon dont concrètement le dispositif s'est mis en place, quelles furent les difficultés rencontrées, comment nous les avons surmontées ...

  I - La justification de la création d'un système souple de gestion par bassin hydrographique au milieu des années 60.

C'est essentiellement le problème de la pollution qui a amené le Gouvernement Français à rechercher les solutions les plus adaptées pour y faire face.

Si l'on se replace dans le contexte de l'époque, la France connaissait alors, après la reconstruction dans les années 50, une phase de croissance économique forte se traduisant à la fois par un phénomène d’augmentation des populations urbaines et de concentration industrielle. La conséquence, néfaste pour nos cours d'eau, fut l'apparition d'une pollution massive puisque les rejets n'étaient - sauf exception - pas traités, qu'ils soient d'origine domestique ou industrielle.

Les services administratifs étaient le plus souvent désarmés sur le plan territorial du fait du fractionnement de leurs responsabilités, et sur le plan sectoriel les services de police de la pêche ne pouvaient pas, par exemple, pénétrer dans un établissement industriel pour en contrôler les installations.

En quelques années, on a vu se dégrader la qualité des grands cours d’eau dans des régions où pourtant les accidents de pollution étaient exceptionnels. C’est ainsi que l’Allier, affluent de la Loire, dans lequel remontaient des saumons, qui était considéré comme une des dernières grandes rivières européennes encore propres, a été interdit à la baignade à partir de 1967 tant ses eaux étaient devenues polluées.

Au début des années 60, rares étaient les villes et les industries équipées de stations d’épuration : dans le bassin Loire-Bretagne, parmi les villes de plus de 50 000 habitants, seules les agglomérations de Rennes et de Blois en étaient dotées.

C’est donc ce phénomène de pollution de l’eau qui, en 1964, a conduit à la création des organismes de bassin.

 

II - Présentation rapide du système "agence de l'eau"

La loi sur l'eau du 16 décembre 1964 a créé 6 grands bassins hydrographiques. Dans chacun de ces bassins, un Comité de Bassin, véritable "Parlement de l'eau", dont le rôle essentiel est de donner un accord à la fois sur le niveau des redevances perçues par l'agence et sur les programmes pluriannuels d'intervention qu'elle est chargée de mettre en oeuvre.

L'agence, pour sa part, établissement public de l'Etat, perçoit des redevances dont le niveau est fonction soit de la pollution déversée, soit des volumes prélevés. L'intérêt du dispositif tient au fait que les fonds ainsi collectés au niveau du bassin sont ensuite redistribués sous forme d'aides financières pour la lutte contre la pollution ou pour l'accroissement de la ressource en eau disponible, déduction faite des frais de fonctionnement de l'établissement qui sont inférieurs à 7 %. Autrement dit, plus de 93 % des redevances sont affectés à la protection de l'eau.

Deux mots sur la redevance pour dire qu'il ne s'agit ni d'un impôt, ni d'une taxe, mais bien d'une recette spécifique, affectée à un objectif bien précis et perçue à un niveau géographique adapté.

En somme, il ne s'agit ni plus ni moins que de l'application des principes "pollueur-payeur", dans un but d'incitation financière.

Au début, très peu étaient ceux qui croyaient à la pérennité d'un tel système. L'idée qui prévalait était en effet que l'existence de tels organismes serait limitée à une vingtaine d'années environ, le temps pour eux d'accomplir leur mission. Celle-ci étant remplie, les agences n'auraient plus lieu d'être.

III - Les difficultés lors de la mise en place du dispositif

Comme je l'ai indiqué, la loi fut votée le 16 décembre 1964, dans l'indifférence générale, il faut bien le reconnaître car, à l'époque, les "décideurs" n'ont pas bien perçu le caractère extrêmement novateur de ce texte : décentralisation, association des usagers et des élus au processus de prise de décisions, création d'un système de perception-redistribution spécifique.

Une des raisons essentielles du succès à venir de cette nouvelle politique de l'eau - et j'insiste sur ce point car il me paraît fondamental - fut que les agences nouvellement créées n'étaient ni maîtres d'ouvrage ni investies d'une mission de police des eaux.

§ La non-maîtrise d'ouvrage : par ce biais, le législateur a clairement manifesté sa volonté que les agences se concentrent sur leur rôle d'incitation (et nous verrons plus loin que cette fonction a été réussie), même si cela compliquait un peu le travail des agences au quotidien dans la programmation des travaux et la concertation avec les maîtres d'ouvrage publics (communes) ou privés (industriels).

§ La police des eaux : police des eaux et incitation financière sont deux éléments fondamentaux d'une gestion intégrée par bassin mais elles doivent, à mon sens, être dissociées car un même organisme ne peut à la fois contrôler, réprimer et apporter des aides financières et techniques.

La modestie initiale de la fonction des agences a constitué un élément clé du succès. Elle a permis, en tout cas, de les faire accepter au sein du dispositif administratif français. Ce que l'on ne pouvait pas bien mesurer, en revanche, c'est l'ampleur des masses financières qui allaient être mises en oeuvre. Nous y reviendrons.

Une fois la loi votée, les décrets d'application ont été publiés dans le courant de l'année 1966 ; avant la création effective des agences, des missions techniques de l'eau ont vu le jour dans chacun des bassins. Constituées de petites équipes pluridisciplinaires de 10 à 15 personnes chacune, elles préfiguraient ce qu'allaient être les futurs organismes ; elles accomplirent un travail considérable d'acquisition de données, de connaissance du milieu, d'études et de préparation de l'action future des agences. Nous étions alors en 1967.

Les agences furent créées en 1968 ; dans l'attente de leur autonomie financière, elles bénéficièrent pour leur démarrage d'une aide initiale de l'Etat. C'est ainsi qu'en l'absence provisoire d'un système de redevances, et pour aider au lancement du système, l'Etat assura le budget d'équipement et de fonctionnement de ces équipes réduites pendant deux années (1967 et 1968).

Les premières redevances furent perçues le 1er janvier 1969. Et les premiers programmes pluriannuels d'intervention sont également concomitants.

Donc, en 1969, quelles furent les réactions des interlocuteurs des agences à ce nouveau mécanisme financier ?

§ Les collectivités locales : dans l'ensemble, les redevances étaient perçues à plus de 96 %, preuve que le système était finalement accepté par les élus locaux. Cependant, une minorité d'entre eux était farouchement opposée aux redevances, et surtout au fait que celles-ci devaient être supportées par les communes elles-mêmes : celles-ci, disaient-ils, n'étaient aucunement responsable de la pollution engendrée par leurs habitants.

Ces élus, minoritaires mais bien représentés au sein de la puissante Association des Maires de France, plaidaient pour que le coût de la redevance fût supporté non par la commune mais par l'usager final, c'est-à-dire l'abonné.

Face à cette opposition, et à la suite de longues négociations, le système de perception des redevances de pollution domestique fut modifié dans le milieu des années 70 : la commune n'est plus redevable de l'agence ; la redevance est désormais incorporée dans le prix de l'eau ; elle est payée par l'abonné. C'est le système dit de la "contre-valeur" que nous connaissons actuellement. Depuis lors, aucune difficulté majeure n'a été enregistrée entre les élus locaux et les agences.

 

§ Les industriels :

Dans l'ensemble, les industriels ont tout de suite "joué le jeu" des nouveaux organismes de bassin car ils ont perçu que c'était leur intérêt bien compris. Ceci pour deux raisons majeures :

 - la possibilité de pouvoir bénéficier d'une aide substantielle de l'agence lorsque, le moment venu, l'industriel déciderait l'engagement de travaux de dépollution,

- par le biais de leur représentation au sein des nouveaux organismes, le contrôle des redevances et notamment la maîtrise de leur taux. Une des originalités du dispositif français des organismes de bassin tient au fait que les "pollueurs" sont également les "décideurs" ; autrement dit, ils décident du montant de la contribution financière que leurs mandants sont prêts à payer.

 

§ Les agriculteurs :

Sauf à devoir s'acquitter d'une redevance pour prélèvement d'eau qu'ils entendaient bien conserver à un niveau très modeste, les membres de la profession agricole se sentaient soit peu concernés, soit opposés au paiement d'un nouveau prélèvement obligatoire mais, comme les représentants de l'industrie, ils ont estimé qu'il valait mieux être à l'intérieur du système plutôt qu'à l'extérieur.

 

§ Les administrations :

Les administrations, et surtout leurs services locaux, ont considéré l'arrivée des agences comme faisant concurrence à leurs missions qu'elles s'estimaient seules à même d'exercer. Les moyens financiers des agences ont pu également créer un certain sentiment de jalousie. Au fil des années, les complémentarités sont devenues plus évidentes et, aujourd'hui, la synergie administrations/agences est très bonne.

Voilà donc où nous en étions au début des interventions des agences ; pour résumer la situation, je dirai un contexte relativement favorable mais sans enthousiasme excessif.

Ajoutons, pour être complet, la création en 1971 du Ministère de l'Environnement auquel les 6 agences se sont trouvées immédiatement rattachées.

IV - LES AIDES - LES REDEVANCES

En 1969, concernant la redevance "pollution", les agences utilisaient pour son calcul seulement deux paramètres : les matières oxydables et les matières en suspension.

Les raisons en étaient simples :

 Il ne fallait pas effrayer les "pollueurs", futurs redevables, par un nombre inconsidéré de paramètres,

‚ Il fallait que le système soit simple pour être bien accepté (au moins au début !),

ƒ Cela correspondait assez bien aux priorités de l'époque qui consistaient à rattraper le retard d'équipement en stations d'épuration. Les deux paramètres évoqués couvraient assez bien le "champ du possible".

En résumé, en 1969, il fallait porter attention au fait que la redevance devait être économiquement et socialement acceptable.

Pour vous donner quelques chiffres, la redevance "pollution" en Loire-Bretagne pour l'année 1969, ramenée à l'équivalent habitant, s'élevait à 1,20 F* par an de l'époque (6,63 F, valeur 1997).

Quant à la redevance pour prélèvement d'eau, elle était seulement de 1 à 2 centimes le m3 prélevé (toutes catégories d'usagers confondues).

C'est dire que, lorsque l'on crée un nouveau système de tarification, il convient de fixer un taux assez faible, quitte bien sûr à l'augmenter progressivement par la suite : ce fut exactement le processus suivi dans notre pays par les agences de l'eau.

Et puis, il faut bien voir également que l'on était, à la fin des années soixante, dans une situation économique relativement prospère et, donc, des contraintes financières supplémentaires pouvaient être acceptées pour autant qu'elles ne pesaient pas trop lourd.

Progressivement, les taux de la redevance "pollution" ainsi que le nombre de paramètres ont été augmentés, si bien qu'actuellement la redevance moyenne dans le bassin Loire-Bretagne s'élève à 100 F par an et par équivalent-habitant.

Quant à la redevance prélèvement, elle s'établit désormais à 20 centimes par m3 prélevé par an pour les habitants, à 6 centimes par m3 prélevé pour les irrigants, et à 3 centimes le m3 pour les industries (valeur moyenne).

Il est vrai également qu'en termes de pur raisonnement économique, la redevance pollution n'a jamais été réellement dissuasive et que le principe pollueur/payeur n'a jamais été totalement appliqué. Il a toujours été plus "économique" pour le pollueur de ne pas traiter sa pollution et de payer la redevance plutôt que d'investir dans de coûteux travaux de dépollution et de payer une redevance moins élevée. Il n'en demeure pas moins que le système mis en place a néanmoins joué son rôle d'incitation de manière satisfaisante. Cela est dû à la conjonction de trois phénomènes :

- la pression financière de l'agence sur les pollueurs,

- la pression réglementaire des services de l'Etat par le biais de la police des eaux,

- la pression de l'opinion publique, de plus en plus sensibilisée aux problèmes environnementaux, par l'intermédiaire des médias.

A cet égard, le mérite essentiel des organismes de bassin a été d'assurer une sorte de "passerelle économique progressive". Dès lors que vous dites "qui pollue paie, qui épure est aidé", on progresse, alors qu'auparavant le système était figé. Les pollueurs, soumis à des contraintes réglementaires théoriques, n'étaient guère incités sur le plan économique à aller de l'avant et surtout pas à respecter de rigides normes de rejet ....

Voilà pour les redevances. Qu'en est-il de l'autre volet concernant les aides financières ?

Au début des années 1970, l'agence Loire-Bretagne, compte tenu de ses moyens limités et en vertu du principe que l'on ne peut pas donner plus que ce que l'on reçoit, ne finançait que les stations d'épuration (collectivités locales et industries).

Quel était, en 1970, le taux moyen de l'aide de l'agence Loire-Bretagne ?

Pour les travaux d'épuration des collectivités locales, il s'élevait à 20 % du coût, sous forme de subvention. Pour la dépollution industrielle, il atteignait 50 %, également sous forme de subvention.

Concernant l'amélioration de la ressource en eau, l'agence a commencé à aider des retenues de petite et moyenne capacité, essentiellement pour l'alimentation en eau potable ou pour l'irrigation des cultures.

Vers la fin des années 70, l'agence a commencé à aider les réseaux d'assainissement, d'une part parce que l'accroissement de ses ressources financières le lui permettait, d'autre part parce qu'il ne servait à rien de construire des stations d'épuration si la pollution qui devait y être traitée n'y était pas acheminée.

Parallèlement, la lutte contre la pollution d'origine industrielle s'est renforcée, notamment par deux moyens originaux : les technologies propres et les contrats de branche industrielle.

§ Technologies propres : il s'agissait d'utiliser des procédés de production moins polluants et plus économes en eau, évitant le gaspillage (recyclage ...). L'agence a incité les industriels à avoir recours à ces nouvelles techniques partout où c'était possible.

§ Contrats de branche industrielle : c'était un moyen de favoriser l'intégration de l'industrie dans le nouveau système. En contrepartie d'un engagement d'un secteur de l'industrie (sidérurgie, papeterie ...) à réaliser des travaux de dépollution, l'Etat accordait une aide financière complémentaire à celle de l'agence. C'était un moyen de diminuer la redevance "pollution" des industries concernées. Cette aide conjoncturelle s'est achevée vers le milieu des années 70, le temps pour les industries de "digérer" le nouveau dispositif de redevances.

Deux mots enfin du secteur agricole qui, à l'origine, s'est trouvé intégré dans le système "agence" uniquement sous l'angle "ressource en eau", c'est-à-dire que les agriculteurs qui payaient une redevance de prélèvement pouvaient bénéficier d'une aide financière correspondante pour la réalisation d'équipements permettant d'accéder à la ressource (petites retenues collinaires ou forages). Aujourd'hui, 50 % des superficies irriguées du bassin Loire-Bretagne sont équipés de compteurs d'eau et le système est désormais bien admis par la profession agricole.

Il n'en va pas de même pour la pollution d'origine agricole, pour laquelle au départ les pollueurs n'étaient pas les payeurs, essentiellement en raison du fait que les pollutions étant le plus souvent diffuses, l'agence était dans l'impossibilité d'établir une redevance équitable.

C'est seulement vers le milieu des années 90, donc 25 ans plus tard, que la profession agricole s'est trouvée progressivement intégrée au système "redevance pollution" des agences.

Pour terminer sur ce point, il convient bien entendu de mentionner l'important travail d'étude et de connaissance du milieu réalisé à cette période par l'agence, notamment la mise en place en 1969-70 du premier inventaire sur le degré de pollution des eaux superficielles.

V - BILAN DE 30 ANS D'EXPERIENCE

Globalement, quel est le bilan que l'on peut tirer de 30 ans de fonctionnement des organismes de bassin ?

Si l'on veut répondre correctement à cette question, il faut l'envisager d'un triple point de vue : institutionnel, financier et technique.

 

§ Point de vue institutionnel :

Pour les raisons que j'ai indiquées plus haut, les agences sont désormais à la fois intégrées et acceptées dans le "paysage administratif français". Mais il a fallu au départ une forte volonté politique, entérinée par la loi de 1964.

 

§ En tenant compte des éléments financiers :

Ce fut le facteur essentiel de la réussite des agences, et sans doute aussi le plus sous-estimé à l'origine. Les sommes en jeu sont désormais considérables et il est important de souligner que "l'eau paye l'eau". Simplement, pour donner quelques chiffres, au cours du VIIème programme d'intervention (1997-2001), les six agences réunies apporteront un montant total d'aides financières de 57 milliards de francs, correspondant à un montant total de travaux de 105 milliards de francs.

On mesure bien par ces quelques chiffres l'ampleur des masses financières affectées à la protection de l'eau dans notre pays.

 

§ Sous l'angle technique :

Du fait de la prise en compte des problèmes au niveau du bassin hydrographique, l'agence a acquis une bonne connaissance de l'état du milieu, des pénuries éventuelles, des "points noirs" à éliminer, des zones d'intervention prioritaires ... De plus, l'avis de ses spécialistes auprès des maîtres d'ouvrage est généralement apprécié et constitue un gage de sérieux dans la réalisation des travaux ou des études.

Concernant les effectifs de l'agence, ils sont passés de 57 personnes en 1969 à 230 aujourd'hui, dont une soixantaine dans les six délégations régionales qui ont été créées au fil des années.

Comment cela se traduit-il quant aux résultats de la qualité des cours d'eau ?

En gros, je dirai que les quelques 5 000 stations d'épuration municipales et industrielles construites avec l'aide de l'agence depuis près de trente ans permettent d'éliminer correctement la pollution "classique", c'est-à-dire matières oxydables et matières en suspension. En revanche, depuis quelques années, de nouvelles formes "secondaires" de pollution sont apparues, beaucoup plus pernicieuses parce que souvent diffuses. Je pense aux nitrates déversés dans les cours d'eau et dans les nappes souterraines. Je pense également au phénomène d'eutrophisation, lequel se traduit en été par la prolifération d'algues dans certaines rivières : cela est dû à des rejets excessifs de phosphates, qu'ils soient d'origine industrielle, urbaine (lessives) ou agricole (engrais). Je pense enfin à l'utilisation parfois intempestive d'herbicides et de pesticides qui doit être contrôlée.

De ce fait, les programmes d'intervention des agences deviennent plus sélectifs et plus sophistiqués.

VI - CONCLUSION 

Au total, malgré les difficultés, le bilan est plutôt favorable.

En me fondant sur les leçons de l'expérience française, je voudrais terminer sur les questions les plus importantes que les responsables d'un pays doivent se poser avant de se lancer dans une politique de gestion intégrée des ressources en eau par bassin hydrographique.

Tout d'abord, et c'est un préalable indispensable, y a-t-il une réelle volonté politique ? Si celle-ci n'existe pas, toute nouvelle politique serait vouée à l'échec.

Deuxièmement, existe-t-il une "loi-cadre" sur l'eau ? Si non, il faudra préparer les bases nécessaires pour en élaborer une. Là encore, des textes de loi sont indispensables pour assurer la légitimité de l'action.

En troisième lieu, y a-t-il une coordination au niveau national ? Celle-ci est nécessaire pour savoir qui fait quoi et assurer le succès de la nouvelle politique.

Quatrièmement, la police des eaux est-elle assurée ? Car c'est un complément indispensable à une action financièrement incitative.

Enfin, la population est-elle suffisamment informée des enjeux de l'eau ? Car, là encore, sans soutien des populations toute nouvelle politique de l'eau serait vouée à l'échec.

Pour peu que l'on puisse répondre positivement à cette série de cinq questions majeures, on doit pouvoir mettre en oeuvre une politique décentralisée de la gestion de l'eau.

En gardant, bien sûr, présente à l'esprit la sagesse de la maxime des Anciens : "si naturam sequimur, nunquam errabimus ...".