ANÁLISIS DEL PAPEL DEL ESTADO Y DE LOS USUARIOS EN LA GESTIÓN
Y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE

Humberto Peña

1.-    Marco Jurídico-Económico

Los debates desarrollados con ocasión de la Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente desarrollada en 1992, definieron con precisión el rol del agua desde la perspectiva social, económica y medio ambiental, y a la vez dieron cuenta de la extrema complejidad del comportamiento de los recursos hídricos en la naturaleza, el cual se caracteriza por las abundantes interconexiones existentes entre los distintos elementos y actores a nivel de la cuenca, lo que hace necesario su gestión integrada.

En consecuencia, el papel del Estado se expresa, fundamentalmente, en la forma como se concibe y atiende en la sociedad la dimensión social, económica y medioambiental de agua y la gestión integrada de las cuencas.

En el caso de Chile las tareas específicas que se asignan al Estado y a los particulares en relación al tema hídrico resulta como consecuencia directa de los siguientes elementos:

i) La naturaleza jurídica del agua y de los derechos de aprovechamiento.

La legislación de aguas enfatiza claramente la dimensión económica del recurso hídrico, lo que, más allá de situaciones políticas e ideológicas coyunturales, tiene un fundamento objetivo en la condición de escasez que presenta la mayor parte del territorio. De acuerdo a lo anterior, se ha establecido una legislación de aguas caracterizada por los siguientes elementos:

- Aún cuando las aguas son bienes nacionales de uso público, ésto es de aquellos cuyo dominio pertenece a la nación toda y su uso corresponde a todos los habitantes de la nación, se concede a los particulares el derecho de aprovechamiento sobre las mismas. En la legislación chilena dicho derecho es un bien jurídico definido como un derecho real, cuyo titular puede usar, gozar y disponer de él, como cualquier otro bien susceptible de apropiación privada y tiene una protección jurídica similar.

Además, el derecho de aprovechamiento es un bien principal y ya no accesorio a la tierra o industria para los cuales hubiera estado destinada, de modo que se puede transferir libremente.

- No existen prioridades entre los diversos usos para el otorgamiento de nuevos derechos, de modo que, existiendo disponibilidad de agua y no afectando a terceros, la autoridad asigna los derechos a quien los solicita y si hubiera más de un interesado procede a su remate.

 

ii) La aplicación de una economía de libre mercado, que entrega las decisiones de inversión y desarrollo a la iniciativa privada; en el marco de mercados competitivos y sin distorsiones.

iii) La concepción de un Estado subsidiario, que no realiza aquellas tareas que pueden desarrollar los privados, y que orienta su acción a las tareas normativas y reguladoras, de promoción de la equidad social, y de fomento y de desarrollo en aquellas áreas que los privados no pueden asumir.

2.- Funciones del Estado y de los particulares en relación a los Recursos Hídricos.

En este marco general, en relación a la gestión y aprovechamiento del recurso hídrico, el Estado asume las siguientes funciones:

i) Investigar y medir los recursos hídricos a través del Servicio Hidrométrico Nacional y generar las bases de datos que permitan la gestión informada del recurso hídrico.

ii) Regular el uso del recurso hídrico, evitando el menoscabo de los derechos de terceros y su sobreexplotación. Para ese propósito debe analizar la concesión de los nuevos derechos de aprovechamiento y el otorgamiento de variadas autorizaciones (vertidos, construcción de obras, cambios en los puntos de extracción de las aguas, etc.).

iii) Regular los servicios asociados a los recursos hídricos (agua potable, hidroelectricidad) y promover las condiciones para su desarrollo económicamente eficiente. Considerando el carácter de monopolio natural de los servicios sanitarios y del abastecimiento eléctrico, el rol estatal se orienta en estos casos principalmente a garantizar la calidad de los servicios y a definir su tarifa.

Es importante destacar que dichas tarifas tienen como propósito promover la eficiencia económica y la equidad, eliminando subsidios cruzados; dar señales explícitas relativas a los costos efectivos de los servicios y garantizar su viabilidad financiera. Este esquema tarifario además cumple con el objetivo de facilitar la focalización de los subsidios estatales en los sectores efectivamente más necesitados.

iv) Conservar y proteger los recursos hídricos, mediante el sistema de evaluación de impacto ambiental y la normativa relativa al tema.

v) Apoyar la satisfacción de los requerimientos básicos de los sectores más pobres de la población; para lo cual se ha implementado el susbsidio directo al consumo de esos grupos.

vi) Promover, gestionar y, en la medida que existen beneficios sociales, apoyar el financiamiento de obras de riego y de las grandes obras hidráulicas que debido a su complejidad no existe posibilidad que sean asumidos por los privados.

Por su parte, los particulares tienen las siguientes responsabilidades.

i) Estudiar, financiar, decidir y llevar adelante los proyectos de desarrollo asociados al agua. En este proceso los derechos de aprovechamiento, son parte de su activo comercial y el agua se puede considerar como un insumo a la actividad productiva.

En el caso de los servicios de utilidad pública (agua potable y electricidad) la iniciativa privada, como se ha señalado, se inserta en un marco regulatorio y tarifario que garantiza una rentabilidad sobre la inversión. Cuando se trata de grandes obras de riego, los proyectos son desarrollados por el Estado sin perjuicio que para su materialización se requiere el acuerdo previo de los potenciales beneficiados y su compromiso económico, debidamente documentado, para la recuperación total o parcial de los costos.

ii) Es tarea de los privados, estructurados en organismo de usuarios, la distribución de los recursos hídricos de acuerdo a los derechos de cada cual y la mantención de las obras de aprovechamiento común.

Esta labor la realizan las Juntas de Vigilancia, las Asociaciones de Canalístas y las Comunidades de Agua, organismos autónomos de los usuarios, de larga tradición en el país y que tienen atribuciones para organizar y hacer efectiva la operación de los sistemas, incluyendo el cobro de tarifas. De este modo, el Estado no participa financieramente en la gestión del recurso hídrico y solo cumple algunas funciones de supervisión cuando se presentan situaciones de conflicto.

Desde la perspectiva de la institucionalidad estatal, las características más destacables de la situación en Chile, son:

i) La concentración en una sola institución las tareas de medición, investigación y de administración de recursos hídricos, que competen al Estado. Ello tiene la enorme ventaja de orientar la evaluación de recursos hídricos hacia las necesidades más urgentes de la toma de decisiones por parte de la autoridad y de los usuarios.

ii) La ubicación, de las tareas de regulación del recurso hídrico y ambiental en una posición independiente de los organismos de gobierno que atienden a un sector usuario específico.

iii) La clara separación institucional de las distintas funciones que desarrolla el Estado, distinguiendo en especial entre:

- La regulación del recurso hídrico en sí mismo (Dirección General de Aguas, DGA).

- La protección y conservación ambiental (Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA).

- La regulación de los servicios prestados (Superintendencia de Servicios Sanitarios, SISS, Comisión Nacional de Energía, CNE).

- Las labores de desarrollo y fomento (Comisión Nacional de Riego, CNR, Dirección de Riego, DR).

- Las labores de apoyo a los sectores más pobres (Fondo de Solidaridad Nacional, implementado a través del Ministerio de Planificación Nacional y Municipalidades).

Esta estructura institucional busca:

a) evitar la distorsión de la función reguladora que se puede producir cuando dicha función coexiste en una misma institución con objetivos de carácter social (los cuales en el ordenamiento existente tienen un camino propio y explícito de solución) u otros programas de gobierno.

b) Otorgar un marco multisectorial e integral al tema ambiental relativo a los recursos hídricos.

c) Dar señales claras a los usuarios del recurso hídrico (públicos y privados), a los prestadores de servicios y sus usuarios en relación a la escasez del agua y su valor económico.

d) Garantizar el desarrollo económicamente eficiente de los aprovechamientos sectoriales.

3.- Evaluación del sistema vigente y necesidades de perfeccionamiento.

En relación a la efectividad de este marco jurídico-institucional, es oportuno mencionar que los últimos años ha existido en el país un amplio debate en relación a la conveniencia de revisar las normas regulatorias vigentes y se han proporcionado diversos antecedentes señalando las ventajas y limitaciones de determinadas definiciones concretas. Sin entrar a dicho análisis conviene hacer presente que, en la actualidad, el esquema jurídico e institucional está siendo modificado para corregir vacíos legales que distorsionan el proceso de constitución de los derechos de aprovechamiento originales, y que permiten su acumulación en algunos peticionarios con fines especulativos. Del mismo modo se están revisando algunas disposiciones que obligan a conceder derechos de aprovechamiento al particular que lo solicite si existe disponibilidad de agua, aún cuando se afecte el interés público. Asimismo, se están evaluando posibles alternativas para hacer más dinámica y transparente la operación del mercado de derechos de agua y para mejorar el funcionamiento de las organizaciones de usuarios. En relación al tema ambiental es del caso señalar que su institucionalidad se ha puesto en marcha muy recientemente y aún presenta áreas que están siendo implementadas.

No obstante lo anterior, en términos generales se puede estimar que, aún cuando deban revisarse distintos aspectos, el ordenamiento institucional existente puede dar respuesta a las principales demandas derivadas de la dimensión social, económica y ambiental del recurso hídrico; sin embargo, el verdadero desafío aún no resuelto por el modelo lo constituye la necesidad de abordar la gestión integrada de los recursos hídricos a nivel de las cuencas.

En efecto, el éxito del modelo económico vigente, en la perspectiva de favorecer la inversión privada en los recursos naturales, ha puesto en evidencia sus limitaciones para asumir eficientemente el desafío que ofrece la gestión de las múltiples interacciones que surgen entre los actores de una misma cuenca hidrográfica.

De este modo, interacciones a nivel de cuenca que en un escenario de bajo crecimiento económico y de una menor presión sobre los recursos naturales tenían una dimensión marginal y que resultaban aceptables desde el punto de vista del conjunto de la sociedad y específicamente de los terceros afectados, crecientemente se traducen en conflictos, sin que existan estructuras que las resuelvan en forma eficiente y equitativa.

Sin embargo, el desarrollo de una gestión integrada tomando en consideración escenarios de mediano y largo plazo, en un marco jurídico-institucional como el descrito con anterioridad, es una tarea difícil y compleja, partiendo de la base que uno de sus primeros objetivos debiera ser no poner en riesgo los logros de eficiencia y progreso ya alcanzados a nivel de cada sector.

Por ejemplo, no sería adecuado para resolver este tema debilitar estructuras sectoriales consolidadas y con criterios económicos claramente definidos y que han entregado buenos resultados, o alterar la naturaleza de los derechos de aprovechamiento, la cual ha favorecido la inversión privada en el mejoramiento de la eficiencia de aprovechamiento de los recursos de agua, o confundir los roles de las instancias estatales.

En este contexto, los análisis realizados han conducido a debatir en distintas instancias (gobierno, organizaciones de usuarios, etc) la conveniencia de proponer la creación de organismos a nivel de cuencas (o grupos de cuencas), autónomos, de carácter mixto (público o privado), financiados por los distintos actores de la cuenca, orientados a promover la gestión integrada de los recursos, los cuales necesariamente debieran presentar diferencias sustantivas con las soluciones que tradicionalmente se han propuesto e implementado en América Latina.

De acuerdo a lo señalado, la labor de dicho organismo se centraría en:

- La definición de escenarios de referencia futuros que orienten la acción pública y privada.

- La incorporación de las condicionantes derivadas del análisis a nivel de cuencas, en las políticas regulatorias públicas relativas a los recursos y a los aprovechamientos sectoriales.

- La gestión de las externalidades producidas por la acción de los distintos sectores y la promoción de las iniciativas multisectoriales de interés común.

Por otra parte, sus instrumentos de actuación tendrían que ser básicamente de carácter económico, buscando internalizar en la toma de decisiones de cada actor los costos y beneficios que producen en terceros y en la cuenca en su globabilidad.