LE FINANCEMENT DES AGENCES DE L’EAU EN FRANCE

Jean FRANÇOIS-PONCET

Agence de l’Eau Adour-Garonne
90, rue du Freretra
31078 Toulouse cedex (France)

La gestion des agences de l’eau françaises reposent sur un principe d’autonomie financière.

Un principe efficace : l'autonomie de gestion concertée et solidaire.

Dans le cadre naturel d’un bassin versant, la vie sociale et économique s’est organisée au fil du temps. Dans cette zone géographique façonnée par un développement local ancestral, la reconnaissance d’une appartenance commune s’effectue de façon plus spontanée que dans le cadre de découpages administratifs. Une réelle solidarité se manifeste entre les habitants de la vallée confrontés aux phénomènes naturels de régimes extrêmes, étiages ou débordements.

Dans ces conditions, la notion de solidarité financière perçue comme une conséquence logique de problèmes partagés, est admise et le plus souvent acceptée, que ce soit pour financer les équipements du bassin ou pour organiser le partage et la gestion de la ressource en eau.

C'est le cas dans le bassin Adour-Garonne où l’économie agricole joue un rôle prépondérant mais où certaines pratiques culturales perturbent la qualité et les ressources en eau de nos rivières. Pour remédier à cette situation, les autres usagers ont accepté de contribuer au développement d'une agriculture plus respectueuse des ressources en eau dans le cadre d'un programme où le rapport des aides de l'Agence et des redevances est très déséquilibré (de 4 à 1) en faveur des agriculteurs. Cet accord fait en quelque sorte crédit à l’insertion de l’activité agricole dans la politique concertée de gestion et d'aménagement des eaux du bassin, dans le but de faciliter le retour à un juste équilibre dans quelques années. Des dispositions contractuelles viennent confirmer l’engagement des agriculteurs dans cette voie.

C'est également le cas, en Adour-Garonne, des dispositions envisagées pour résoudre le délicat problème de la gestion durable des ressources en eau souterraines du bassin. La nappe profonde de l’éocène dans la région de Bordeaux est ainsi en passe de se détériorer par intrusion d'eau salée par suite de prélèvements trop importants. Les ressources de substitution existent mais leur exploitation nécessite de coûteux programmes d'investissement. Pour remédier à cette situation l'Agence de l'Eau et les collectivités territoriales concernées envisagent de mettre en oeuvre un programme de redistribution des prélèvements dans les différentes ressources disponibles et de financer le programme de travaux correspondant en combinant une contribution provenant de l'ensemble du bassin à un effort particulier consenti par les usagers de cette nappe.

Il existe en France d’autres formes de répartition financière dans le domaine de l’eau. Le Fonds National d’Adduction d’Eau qui organise au profit de l’espace rural la solidarité des zones urbaines, par le produit d’une surtaxe payée par les citadins. Ce fonds, géré localement par les collectivités départementales dans le cadre de conventions passées avec l'Etat, vient apporter un financement indispensable à l’équipement des communes rurales. Toutefois le mode de répartition de ces crédits ne permet pas de donner à ce fonds toute l’efficacité souhaitable sauf à combiner l'affectation de ces crédits à la programmation concertée que les Agences de l'Eau s'efforcent de développer avec les Conseils Généraux.

Les Agences de l'Eau françaises fondées depuis une trentaine d'années sont des Etablissements Publics dotés d'une autonomie financière. Principaux instruments publics d'une politique de l'eau définie aux plans national et communautaires, elles élaborent et exécutent des programmes pluriannuels au service des objectifs de disponibilité et de qualité de la ressource en eau que se fixent les usagers du Bassin, ces programmes étant financés par la seule contribution volontaire (même si elle est encadrée...) de ces usagers. Dans le respect des directives, lois et règlements qui posent les grands principes d'une gestion équilibrée de la ressource et des usages de l'eau, chaque Bassin définit donc ses ambitions et les moyens qu'il se donne pour les satisfaire.

Un principe exigeant : une concertation approfondie et parfois difficile entre les représentants légitimes des usagers

La politique de l'eau en France s'élabore dans un cadre placé sous le sceau de la concertation et la décentralisation.

Le Comité de Bassin définit, comme nous l'avons vu, les grandes orientations de la politique de l'eau du Bassin et demande à l'Agence de mettre en oeuvre le programme d'intervention correspondant.

Il convient donc sur ce territoire pertinent (le Bassin ou sous-bassin) d'initier l'appropriation collective, autour d'enjeux bien identifiés, de l'eau, c'est-à-dire d'une ressource commune et limitée pour mieux la partager dans le cadre d'une gestion à long terme : c'est la clef du développement durable du Bassin.

Naturellement les membres du Comité de Bassin et du Conseil d'Administration de l'Agence pour la plupart élus par leurs pairs doivent être légitimes et représentatifs. Il en va du caractère consensuel et équilibrée du programme de l'Agence.

La composition des instances de Bassin doit donc être minutieusement pesée et le cas échéant adaptée pour tenir compte de la physionomie du programme et de l'évolution économique et institutionnelle du Bassin.

Par exemple il vient d'être décidé d'assurer la représentation des irrigants en tant que tels au Comité de Bassin (80 % de l'eau consommée en été ne l'est-elle pas par les agriculteurs du Bassin...) et celle des ententes interdépartementales qui coordonnent l'action des collectivités territoriales le long des grands fleuves du Bassin (la gestion de l'eau devenant vecteur de l'aménagement du territoire des ces Bassins).

Les programmes de l'Agence s'insèrent de plus en plus dans un cadre contractuel par la voie d'accords avec les régions, les départements, les communes, les organismes consulaires, les entreprises afin de faire converger les moyens financiers vers des objectifs prioritaires. Ces objectifs prioritaires sont notamment définis par le SDAGE (Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux) élaboré par le Comité de Bassin, véritable Parlement de l'Eau où sont représentés les diverses catégories d'usagers et approuvé par le Gouvernement. Ces Schémas, équilibrés entre mesures opérationnelles (donc financières) et mesures réglementaires, définissent à moyen terme (10 à 20 ans) les objectifs de gestion et d'aménagement des ressources en eau du Bassin

Le caractère pluriannuel de ces programmes contractuels garantit la pérennité des efforts et doit faciliter la réalisation des objectifs conjointement choisis.

Les instances de bassin doivent être représentatives. Tous les secteurs, toutes les activités, tous les usagers, tous les responsables de la politique de l'eau doivent être représentés de façon pondérée.

Un principe équilibré : l'autonomie de gestion n'interdit pas l'exercice d'une tutelle rigoureuse

En effet au sein d'un même pays, il convient de respecter une certaine harmonie dans les pratiques d'un bassin à l'autre. Aussi certaines prescriptions communes sont elles fixées par la réglementation nationale. Il s’agit par exemple :

de la définition des paramètres de pollution ;

de la nature des redevances émises par chacun des bassins ;

des dispositifs d’évaluation de la qualité des milieux ;

de la mise en oeuvre des schémas directeurs prévisionnels, les SDAGE, et des bilans dont la forme doit respecter un modèle commun ne serait-ce que pour en tirer des enseignements à l’échelon national.

 

L’exercice de la tutelle de l’Etat elle-même équilibrée entre les considérations environnementales du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement et les considérations financières du Ministère du Budget doit respecter l'autonomie de gestion des Etablissements Publics et l'exercice des responsabilités locales qui en découle.

Les moyens des Agences de l'Eau françaises proviennent de redevances fondées sur l'usage de l'eau.

Les redevances perçues auprès des usagers sont dues par ceux qui altèrent la qualité des eaux ou la disponibilité de la ressource.

Le produit de ces redevances constitue, comme nous l'avons vu, l’essentiel des recettes des agences de l'eau, l'autre partie provient du remboursement des avances sans intérêt consenties à certains maîtres d'ouvrage pour faciliter le financement de leurs investissements.

En Adour-Garonne, la proportion est de 75 % pour les redevances et de 25 % pour les retours d'avances.

Les paramètres qui définissent la pollution et les principes qui régissent les principales redevances sont fixés par la réglementation au niveau national, mais chaque bassin définit lui-même les taux de ces redevances ainsi que les coefficients qui permettent de rendre plus ou moins incitatif tel ou tel aspect de ces contributions afin de réduire les prélèvements ou les pollutions.

Les Agences de l'Eau travaillent dans un cadre quinquennal - programme d’intervention -qui établit pour la période considérée les orientations en matière d'aides et les moyens correspondants, notamment les redevances. L’orientation générale des taux des différentes redevances est donc fixée pour les 5 ans.

C'est ainsi que lors du programme quinquennal précédent (VIe Programme des Agences de l'Eau), les taux des redevances ont été progressivement doublés pour se donner les moyens de respecter les directives européennes en matière d'assainissement. A l'inverse les taux de redevances pour le présent programme 1997-2001 ont été stabilisés pour toute la durée de la période afin de ne pas aller à l'encontre du nécessaire consentement à payer des usagers et de se conformer à la consigne de la tutelle de limitation des prélèvements obligatoires.

Ces orientations globales n'empêchent pas de mettre en oeuvre des inflexions au niveau du poids respectif de chacun des paramètres (caractérisant les prélèvements et la pollution) ou des coefficients (d'usage de la ressource ou de zone) comme nous le verrons plus loin.

Dans le respect de ce cadre général, le Comité de Bassin donne tous les ans un avis conforme aux taux et aux modalités de redevances de l'année suivante. Cet avis conforme est approuvé formellement par l'Etat.

Actuellement les principales redevances émises par les agences de l'eau sont les suivantes :

Redevance ressource

Cette redevance mise en recouvrement auprès des collectivités, des industriels et des agriculteurs se compose de trois termes :

une redevance captage pour les eaux superficielles et nappes phréatiques, portant sur les volumes prélevés pendant toute l'année (l'eau étant captée par l'usager puis restituée au milieu) ;

une redevance prélèvement net (ou consommation), portant sur les volumes consommés du 1er Juillet au 31 Octobre (c'est-à-dire pendant la période d'étiage) sur les eaux superficielles ou nappes phréatiques (quand la ressource est limitée et qu'il convient de la partager) ;

une redevance prélèvement net en nappe captive, portant sur les volumes prélevés pendant toute l'année.

Ainsi pour l’actuel programme quinquennal d’Adour-Garonne, le dispositif général des trois types de redevance, a stabilisé l'effort global demandé aux usagers mais avec des adaptations pour mieux prendre en compte les priorités du programme.

Il s'agit principalement de l'instauration de coefficients de zone, afin de mieux inciter les usagers à réduire les prélèvements dans les zones où la ressource est la plus déficitaire. Il faut en effet rappeler que le Bassin Adour-Garonne se caractérise par un déficit structurel de la ressource en eau. En année moyenne on considère qu'il manque 300 Mm³ de réserves en eau supplémentaires pour garantir les usages économiques et laisser couler dans les rivières un débit suffisant pour permettre le maintien d'une vie aquatique satisfaisante.

Par ailleurs le poids relatif des redevances consommations (pendant l'été) a été augmenté par rapport à celui de la redevance captage.

Le cas particulier de l'irrigation en Adour-Garonne

La redevance irrigation est calée sur un objectif de recette en augmentation sensible pour rééquilibrer la participation des différents groupes d'usagers au financement du programme de l'Agence qui fait au demeurant bonne place au développement de la ressource en eau, si importante pour l'agriculture du Sud-Ouest.

Pour atteindre cet objectif, les paramètres qui composent cette redevance évoluent selon plusieurs principes validés par la profession agricole et l'Agence :

Stabilisation des redevances lorsque les volumes prélevés sont mesurés par comptage et non évalués forfaitairement et lorsque les milieux aquatiques dans lesquels sont effectués les prélèvements ne nécessitent pas de soutien artificiel à l'étiage.

Dans les autres cas (absence de compteurs ou rivières réalimentés) il y a augmentation progressive de la redevance.

 

Redevance pollution

Le dispositif des redevances pollution est très encadré par les décrets et arrêtés pris en application de la loi sur l'eau du 16 décembre 1964.

La redevance pollution est assise sur les flux de substances polluantes produits, caractérisés par certains paramètres, chacun d'eux étant affecté d'un taux exprimé en F/Kg. Il s'agit par exemple des paramètres des "Matières En Suspension" ou de la "Demande Biologique en Oxygène-DBO".

Les paramètres retenus et les taux sont identiques pour les industriels et les collectivités. On convient d'appeler "équivalent-habitant" le flux théorique de pollution émis par un habitant pour les différents paramètres précités. Chaque source de pollution est évaluée en équivalent-habitant (Eq-h).

Globalement la redevance est payée directement par les industriels alors que pour les habitants elle est répercutée sur les factures d'eau sous forme de contre-valeur exprimée en F/m³.

Un système de primes calculées sur le rendement réel des ouvrages du dispositif d'épuration vient atténuer l'impact financier de cette redevance. Bien entendu le kilo de pollution rejetée et celui de pollution éliminée, sont estimés au même coût.

A cette présentation sommaire du dispositif des redevances des Agences de l'Eau, je voudrais ajouter trois remarques :

la première concerne la pollution agricole pour lesquelles les agences de l'eau ont été amenées à investir lourdement, au moins dans certains Bassins, dans les dispositifs d'épuration ou d'élimination des effluents d'élevages sans contrepartie, c'est-à-dire en reportant sur les entreprises industrielles et collectivités locales le financement de ces investissements. Les pollutions diffuses dues aux pratiques culturales, dont on mesure mieux l'impact aujourd'hui après résorption des grands foyers ponctuels de pollution des collectivités et industries, ne pourront pas être traitées sur les mêmes bases que le financement du programme de maîtrise des pollutions des élevages en raison de l'effort de salubrité des zones agricoles déjà consenti par le consommateur d'eau et l'industrie. En dépend l'intégration de l'agriculture dans le dispositif des Agences qui passe par une revalorisation de sa participation au financement des programmes qui permettent de corriger les désordres qu'elle induit dans la politique de l'eau.

La seconde concerne une redevance en devenir qui pourrait être acquittée par les opérateurs qui, sans polluer ou prélever dans la ressource, modifient le régime d'écoulement des eaux (extracteurs de granulats, promoteurs de grands aménagements...) En contrepartie de ces recettes nouvelles les Agences de l'Eau pourraient contribuer plus largement à la politique de prévention des crues et inondations sans en faire supporter le coût par le consommateur d'eau.

la dernière remarque porte sur le dispositif de redevances dans son ensemble, qui, au fil du temps est devenu très complexe et parfois même difficile à expliquer. Je crois qu'une réflexion visant à simplifier l'ensemble de nos mécanismes de financement s'impose.

 

En résumé et pour situer l'ampleur des ressources financières des six Agences de l'Eau, notons que les moyens mis en oeuvre par ces dispositifs de recettes, redevances et retours d’avance, s’élèvent à 63 milliards de francs pour l’actuel programme d’intervention soit environ 10,5 milliards de francs par an.

Conclusion

Ce dispositif de financement par les Agences de la politique de l'eau en France, pour solidement éprouvé qu'il soit, fait actuellement l'objet au plan national d'une réflexion concertée afin de garantir les conditions d'un contrôle démocratique respectueux de l'autonomie de gestion des Bassins, d'élargir la composition des instances de Bassin et de l'assiette des recettes des Agences, d'étendre le champ d'intervention de ces Etablissements aussi bien au plan des missions de service public (connaissance et suivi des milieux, recherche et prospective, appui réglementaire à la police de l'eau) qu'au plan des opérations de prévention des inondations.

Il n'en demeure pas moins que les principes de gestion par Bassin, de financement de la politique de l'eau par les utilisateurs de cette ressource, de fixation d'objectifs et de plans d'actions à moyen terme, de concertation des usagers semblent devoir inspirer actuellement les instances communautaires qui travaillent à l'élaboration d'une Directive Cadre d'importance stratégique.