LA PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA GESTIÓN DEL AGUA.
LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS ESPAÑOLAS

José Antonio Llanos Blasco
Presidente

LA PROBLEMÁTICA HIDRÁULICA EN ESPAÑA

Tras la aseveración de Tales de Mileto (565 a. de C.) de que el agua constituye el origen de todo principio activo, los conceptos de agua y vida aparecen como absolutamente indisociables. Desde el punto de vista de las civilizaciones humanas, la "Carta del Agua" de Estrasburgo, aprobada en 1968, recoge el principio de que el agua "es un bien preciado, indispensable a toda actividad humana". Y como quiere que ésta última se estructura, netamente, dentro de un conjunto social, resulta incuestionable que quienes, en cada momento histórico, asumieron la tarea de organizar a los grupos sociales, no pudieran ignorar los distintos escenarios hidráulicos en que se desarrollaba la vida de los mismos.

En esencia, el ciclo del agua es siempre el mismo: precipitaciones-infiltración-escorrentías-evaporación-formación de nubes. Pero sus parámetros son distintos de unos a otros escenarios geográficos; y sujetos también, en cada uno de ellos, a importantes variaciones, no sólo estacionales sino también apreciables cuando se analizan series anuales.

La singular localización geográfica de España respecto a las grandes zonas climáticas de nuestro planeta, y su propia estructuración territorial, no limitada al área peninsular, sino que ésta se halla complementada, básicamente, con dos archipiélagos (Baleares y Canarias), de notable significación socioeconómica, así como las peculiaridades orográficas que vertebran nuestro territorio, hacen de España un notable "microcosmos" desde el punto de vista hidráulico.

La pluviometría de España oscila -en valores medios anuales- entre extremos tan dispares como 2 400 mm hacia la desembocadura del Bidasoa, los 2 200 mm en Santiago de Compostela, los 1 800 mm de la Sierra de Grazalema en Cádiz y los 60 ó 70 mm de ciertas zonas de Fuerteventura y Lanzarote en las Islas Canarias; los 120 mm de Cabo de Gata en Almería, o los menos de 200 mm del Campo de Cartagena, en el litoral mediterráneo. En torno a estos valores medios el ciclo climático ofrece sucesiones de años secos y húmedos, que agrupan, en ocasiones, hasta seis años seguidos del mismo signo, con variaciones anuales que, a nivel de cuenca, pueden estar entre el 60 y el 160 por cien de la media anual.

Aparte de ello, las precipitaciones se reparten muy desigualmente a lo largo del año, propiciando la aparición de situaciones extremas de sequías e inundaciones. Si las primeras pueden llegar a ser singularmente graves, las segundas pueden alcanzar niveles catastróficos en zonas concretas, por el efecto de lluvias torrenciales que, en ocasiones, han superado los 600 mm de lluvia caída en 24 horas, lo que supone caudales instantáneos verdaderamente devastoresres. La sequía, por su parte, aparece mucho más generalizada, incluso en áreas de alta precipitación media anual, provocando una anulación temporal de la capacidad productiva agrícola del suelo a lo largo del período que se conoce como "parada estival", y lleva, finalmente, a calificar el clima de la península como fundamentalmente semiárido.

Como resultante de este singular régimen de precipitaciones, el sistema fluvial viene a recoger unos recursos hídricos naturales que, en año medio, se cifran en casi 107 000 hm³, de los que poco más de 15 000 hm³ proceden de caudales drenados subterráneamente a través de infiltraciones, poniendo de manifiesto la necesidad de un tratamiento conjunto de las aguas superficiales y subterráneas, sobre todo en cuencas, como las del Júcar y del Segura, en que los acuíferos drenados aportan en torno al 50 por 100 de las aguas superficiales.

Unas últimas pinceladas permitirían una más correcta aproximación a la realidad hidrológica de España:

- Los recursos de aguas superficiales en el año más seco varían de unas a otras cuencas, respecto al año medio, entre el 45,6 % de la cuenca del Duero al 7,5% del Tajo o el 4,1% del Guadiana (es prácticamente nulo en las Islas).

- En su estado natural el volumen regulado en régimen uniforme es tan sólo del 0,2% en el Guadiana (con referencia a la aportación media) y es máxima para el Júcar (19,9%). En régimen variable (para su acomodación a las necesidades hídricas de los cultivos) se reduce al 0,1% en el Guadiana y al 11,9% en el Ebro (valores extremos).

Cabe concluir, por tanto, que, en su estado natural, los ríos españoles se comportan realmente como torrentes salvajes y que su "domesticación" ha requerido y sigue requiriendo de fuertes acciones correctoras, que tienen, una larga tradición respecto a hacer aprovechables los recursos hidráulicos y evitar o reducir los efectos negativos derivados de su irregularidad extremada.

Parafraseando el conocido dicho holandés de que "el buen Dios hizo el mundo, menos los Países Bajos que los hicieron los holandeses" podríamos decir que "también hizo los ríos del mundo, menos los españoles que los vamos haciendo nosotros, sobre todo en la última centuria".

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Puede afirmarse que las necesidades hidráulicas para el "consumo de boca" de las primitivas colectividades hispanas anteriores a la dominación romana no plantean problemas de inadecuación respecto a los recursos naturalmente disponibles. La escasa dimensión de las aglomeraciones humanas, y su situación en las "planas litorales" en el caso de las colonias griegas, fenicias o cartaginesas, minimiza el problema, dada la buena dotación de tales áreas en aguas subterráneas, fácilmente asequibles mediante pozos, cuando no se recurría a la captación directa de agua de lluvia por medio de aljibes.

Por su parte, la población autóctona interior se agrupa en conjuntos mínimos que, en modo alguno, sienten la atracción de unos cursos fluviales que ofrecen el peligro de sus frecuentes avenidas y que no resultan en nada aptos para la navegación. Los problemas de disponibilidad de recursos hidráulicos resultan también mínimos y absolutamente puntuales.

El escenario cambia en el período de la dominación romana sobre la Península y Baleares, con la llegada de una "civilización urbana", que trata de lograr una "articulación del territorio" a través de una malla de ciudades y asentamientos militares, relacionados entre sí por una cuidada y extensa red de "calzadas". Entonces la "dominación del espacio" prima sobre la mera utilización de posibilidades puntuales de recursos hidráulicos mínimos.

Es preciso -en este nuevo contexto- superar la discordancia más o menos grave, entre la localización de la población humana y la de los recursos hidráulicos necesarios para satisfacer su demanda más perentoria. Problemas y soluciones tienen un carácter localista y es a nivel local como son abordados y resueltos, aunque supongan ya la introducción de esquemas de captación, conducción y distribución de aguas, técnicamente notables en algunos casos. Cabe recordar al respecto:

- Abastecimiento de Tarragona. Construido en tiempos de Augusto, en una conducción de unos 30 km, en los que se intercala el famoso acueducto de Las Ferreras, de 200 m de longitud y 26 m de altura máxima, que salva el Barranco del Diablo.

- Abastecimiento de Segovia. De época del emperador Claudio. Trae el agua por una conducción de 18 km desde el río Frío y ofrece el mejor ejemplo de acueducto urbano en su tramo final.

A estos dos casos se pueden añadir, en razón a una extrema concisión informativa, los casos de Segóbriga, Barcino (Barcelona), Baelo (junto a Zahara de los Atunes), Sexi (Almuñécar), Valencia de Alcántara, Sádaba, Loura (Liria), Sevilla, Itálica (con 40 km de conducción), Toledo (con 75 km), Consuegra, Andelós, Calahorra, Pineda y otros. Mención aparte merece, por su complejidad, el abastecimiento a Mérida con tres presas; entre ellas las de Proserpina y Cornalvo (aún hoy en servicio), que es, sin duda, el mejor ejemplo de las posibilidades de superación de unos condicionantes hidráulicos, desfavorables, en principio, para satisfacer una demanda urbana de una cierta entidad (al menos para la época).

Tras la negra noche de la Edad Media, podríamos citar nuevos ejemplos análogos a los anteriores, como serían el del Madrid de Felipe II (verdadero creador de los llamados "viajes de agua") o de la Málaga del XVIII, para terminar en el Madrid del siglo XIX y su primer Canal de Isabel II. Todo ello es más que suficiente para cerrar una larga historia de problemas hidráulicos puntuales y abordar el paso a una consideración de los recursos hidráulicos como posibilidades para la creación de riqueza en los campos agrícola y energético.

Pasaremos por alto el período de varios siglos (desde antes de la dominación romana hasta finales del siglo XIX) en que los aprovechamientos hidráulicos -ya fuera para regadío como para fuerza-, presentaban el mismo carácter localista de utilización de unas favorables condiciones naturales mínimamente alteradas por la mano del hombre. Regadíos de superficies reducidas, utilizando el agua del "sangrado de los ríos". Molinos, fenerías y batanes, utilizando los desniveles en los cursos de agua. Hay que llegar a casos más complejos como los legados por la "dominación árabe en el Levante y Sur peninsulares" para atisbar la superación del carácter fundamentalmente puntual y localista de los aprovechamientos hidráulicos.

El agua empieza ya a ser considerada como un bien que, debidamente administrado, puede constituir un elemento fundamental en el que cimentar la prosperidad de los pueblos. Se reclaman actuaciones del poder político, no sólo para facilitar la resolución de un problema concreto y localizado en el territorio. En las cortes de Valladolid celebradas en 1548 "se pidió al Emperador la apertura de canales de riego para remediar la pérdida de las cosechas por la sequedad de los campos". "Suplicaron los procuradores al Príncipe D. Felipe -que representaba a su padre-, mandase venir de fuera personas expertas a quienes diese comisión de visitar los ríos y aguas de Castilla y, averiguadas las tierras regables, proveyese lo conveniente a sus beneficios".

Aunque puedan señalarse precedentes, en el mismo sentido de superación del problema puntual y el marco localista, no sería erróneo adjudicar al Rey Prudente (y metódico) los primeros pasos hacia una incardinación de los temas hidráulicos entre las "preocupaciones administrativas" del Estado. A Felipe II se debe, entre otras acciones, la construcción de la presa de Tibi en el río Monegre (Levante peninsular) a finales del siglo XVI, y la iniciación de las obras de la Real Acequia del Jarama, con proyecto de Juan de Herrera, terminado siglo y medio después.

Tras la decadencia de los últimos Austrias hay que enlazar ya con Fernando VI que en la Ordenanza de Intendentes Corregidores ordena que "en cada provincia se encargue un Ingeniero del mapa geográfico de bosques, ríos y lagos, analizando la calidad de los terrenos, los montes y dehesas, los ríos susceptibles de convertirse en navegables, acequias de riego que convendría construir... etc". Ardua labor para un solo Ingeniero.

A lo largo del sigo XVIII florecería, sobre todo, la "utopía hidráulica", con fantásticos proyectos de canales de navegación que despreciaban la orografía y la hidrografía peninsulares a favor del más risueño de los voluntarismos. Es preciso llegar al siglo XIX y a la creación del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos para que, poco a poco, se pusiera fin a la era de arbitristas y soñadores y se fuera enfrentando a la Administración con los problemas hidráulicos de la España real.

DE LA HIDRÁULICA COMO CIENCIA AL REGENERACIONISMO DE COSTA

El siglo XIX recorre un largo camino que lleva desde el tratamiento científico de los problemas hidráulicos al nacimiento de la llamada "política hidráulica". Todo ello dentro de unos vaivenes ideológicos profundos sobre el papel a jugar por la Administración Pública, respecto a la ordenación y aprovechamiento de los recursos hidráulicos.

Mientras en 1864 se encargó a la Junta Consultiva de Caminos, Canales y Puertos la redacción del programa para el estudio hidrológico de las cuencas de los ríos, a través de su Sección de Aguas, el sarampión ultraliberal del período revolucionario, que va de 1868 a 1876, proclamó el apartamiento del Estado de la directa responsabilidad sobre las obras públicas (y entre ellas las hidráulicas). Las diez Divisiones Hidrológicas creadas en 1865, un año antes de la aprobación de la primera Ley de Aguas, fueron suprimidas en 1871, para reaparecer finalmente en 1876; parcialmente suprimidos de nuevo en 1886, para morir finalmente en 1899 transfiriendo sus servicios a las Jefaturas Provinciales, donde se crearía una sección especial de aguas.

El siglo se cierra, pues, con el triunfo de una concepción meramente administrativa-territorial de las obras públicas, frente a una concepción funcional. Sin embargo, el impacto del regeneracionismo, -del que Joaquín Costa es un máximo exponente-, unido al del desastre del 98, van a dar nacimiento a una nueva política hidráulica, que reafirma las ventajas del funcionalismo, al crear el ministro Gasset en 1899 siete Divisiones de Trabajos Hidráulicos -Miño y Vertiente Septentrional Cantábrica, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Júcar y Segura y, por último Ebro y vertiente de los Pirineos Occidentales- y para definir -sobre el Avance del Plan de Obras Hidráulicas, elaborado por el Cuerpo de Caminos (y que Gasset tomó como bandera política)-, el conocido Plan de 1902, del que prácticamente se ha alimentado nuestra política hidráulica (en cuanto a realizaciones) a lo largo del presente siglo.

Aunque con un cierto carácter contratista, la Divisiones de Trabajos Hidráulicos constituyen un claro antecedente de lo que serían posteriormente las Confederaciones Hidrográficas. Se establecen en orden a la estructuración hidrográfica por cuencas fluviales y no en orden a divisiones político-administrativas de carácter genérico (la provincia). La idea de Lorenzo Prado, -básica en la creación de las Confederaciones-, es transformar la unidad territorial hidrológica, que es la cuenca, en una unidad de   desarrollo socioeconómico descentralizado.

LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS

Pese al esfuerzo de Joaquín Costa y otros regeneracionistas como Macías Picavea, y al impulso político de Gasset, el Plan de 1902 no pasó de ser un catálogo de obras (no todas ellas posibles) y una guía para el diseño de planes menores posteriores nunca plenamente realizados, como fueron los Planes de 1909, 1916 y 1919. Cuando el general Primo de Rivera accedió al poder hace suyo buena parte del ideario regeneracionista y su ministro de Fomento Rafael Benjumea, ingeniero de caminos, va a ser su mano ejecutora en una nueva política de obras públicas, que impulsa la creación de nuevas infraestructuras por la acción más directa del Estado.

En el campo hidráulico, la parte principal del discurso teórico y práctico de la nueva política ha de ser aportada por, el también ingeniero, Lorenzo Pardo, con muchos años de trabajo en los Servicios Hidráulicos de la cuenca del Ebro y estudioso profundo de las posibilidades del agua como elemento transformador de su realidad económica.

En marzo de 1926 se publican dos Reales Decretos que instrumentan la constitución de las Confederaciones Sindicales Hidrográficas, en general y la del Ebro en particular. Sus características distintivas principales, al establecer el marco general, se resumen en síntesis, en su calificativo de sindicales y se pueden analizar en los siguientes puntos principales:

- La Administración asume el papel principal en la construcción de las obras hidráulicas, frente al papel secundario, y básicamente cooperante con la iniciativa privada, que impregnaba la política anterior y que tan escasos frutos había logrado en la mayor parte de las regiones españolas.

- Sin embargo, considera que "no deben ser funciones exclusivas del Estado la ejecución y desarrollo de las obras que afectan a la economía nacional", sino que "es preciso que su labor vaya acompañada de una colaboración ciudadana... para que pueda dar el rendimiento debido..."

- Se afirma que "el aprovechamiento máximo, intenso, de los ríos exige un proceso riguroso, metódico, ordenado" (En suma una correcta planificación).

- Es preciso atender a la regularización, que es base obligada" (primacía de las obras de regulación de caudales).

- Se sustituye la actuación habitual de "estimular la cooperación aislada de los usuarios y beneficiados" por la formación de un plan y un desarrollo del mismo, y de su explotación posterior, en el que "pueden y deben formar parte los intereses comarcales al lado de los representantes autorizados del interés general".

- Al elevarse, con fecha 28 de mayo del mismo año, los dos decretos a la categoría de Real Decreto-Ley, se obvian algunas reticencias jurídicas pronto aparecidas y se reafirma a las Confederaciones la concesión de "la máxima autonomía compatible con la soberanía que, en nombre del Estado ha de ejercer la Administración pública, con sujeción a nuestra legislación vigente sobre aguas".

Las restantes Confederaciones Sindicales Hidrográficas (distintas de la del Ebro) se crearon en las siguientes fechas:

- Segura: 23 de Agosto de 1926

- Duero: 22 de Junio de 1927

- Guadalquivir: 22 de septiembre de 1927

- Pirineo Oriental: 15 de marzo de 1929

En el resto de las cuencas la consolidación se realiza ya en los años 30, bien bajo la fórmula de Confederación (Júcar, Guadiana, Sur de España) o de Servicios Hidráulicos (Norte de España).

La importancia de la fórmula confederativa descansa en dos pilares fundamentales: se consagra la unidad de cuenca y se adopta, para el desarrollo hidráulico y la gestión del agua, una estructura administrativa de base democrática y de funcionamiento participativo, que, en sus objetivos finales (no alcanzados por razones políticas), introducía una profunda descentralización y un alto grado de autonomía (incluso financiera).

El modelo ideado por Lorenzo Pardo fue motivo de inspiración para algunas experiencias foráneas posteriores, como fue la de la TVA (Temesca Valley Authority) en los años 30 en Estados Unidos, como la Agencia para el desarrollo de la zona del río Balsas en los años 60 y 70 en Méjico.

LA EVOLUCIÓN POSTERIOR DE LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS

El cambio de régimen que supuso el advenimiento de la II República en 1931 afectó, sin duda, a la marcha de las Confederaciones, que se vieron acusadas de un "nacimiento viciado" por ser obra de la Dictadura, pese a constituir el intento más profundo y sugestivo de encarnar la política hidráulica en el extremo más alejado de lo que había sido históricamente el despotismo ilustrado. El indudable acierto de un sistema ampliamente participativo integrador de los esfuerzos de la Administración y de los beneficiados, agrupados éstos en Comunidades de Regantes o de Usuarios, incorporador de los poderes locales y fuertemente descentralizado evitó, sin duda, que las fobias políticas propugnaran (o al menos logró que no consiguieran) el retorno o las situaciones tradicionales de absoluta centralización o de disgregación, a nivel provincial, de la política hidráulica (o al simple nivel de sistemas de riegos).

El principio de unidad de la cuenca fluvial se mantuvo al transformar las Confederaciones en Mancomunidades, decisión que aparece con un carácter puramente testimonial de rechazo a lo que era una creación de la Dictadura, aunque se ha arropar con algunos cambios menores en la estructuración de los nuevos organismos. Tal enfrentamiento con la "obra anterior" llegó a afectar al propio Lorenzo Pardo, aunque por breve plazo puesto que, tras tener que abandonar la dirección de la Confederación del Ebro, pudo seguir desarrollando su talento creador, primero en su "Plan reducido de 1932", elaborado desde su Jefatura del Servicio de Planes de la Dirección General de Obras Hidráulicas y luego en el importante "Plan de 1933", que llevó a cabo, bajo su Dirección del Centro de Estudios Hidrográficos, creado a tal efecto.

Por estas fechas se produce la recuperación del nombre de Confederaciones, abandonando el de Mancomunidades, pero en el paso se pierde el adjetivo de "Sindical", en el inicio de un proceso que, sin duda, va a reducir la autonomía de tales "organismos de cuenca", buena parte de su carácter participativo (que acentúa su perfil consultivo) y, sobre todo, su autonomía financiera. A ese último hecho no es ajena la desfavorable situación económica general a nivel mundial y nuestra propia crisis hacendística, dentro de un período de creciente inestabilidad política que va a conducir finalmente a la Guerra Civil.

Al término de ésta las Confederaciones se consolidan, sin duda, como los instrumentos clave en la realización de las obras hidráulicas, que aceleran su ritmo de ejecución y puesta en explotación a niveles impensables en cualquiera de los períodos anteriores. Tal mejora es, sobre todo, apreciable a partir de 1950, al tiempo que se mejora la coordinación con la transformación agronómica propiamente dicha de las zonas regables.

EL PRESENTE DE LAS CONFEDERACIONES

Tras más de medio siglo de existencia y habiendo pervivido (con ciertas modificaciones de acomodación) a cuatro regímenes políticos profundamente diferentes, las Confederaciones Hidrográficas se han consolidado plenamente como instrumentos eficientes en el diseño y la realización de la política hidráulica. Los problemas que podría presentar su adaptación a la nueva organización del Estado de las Autonomías han sido superados sin dificultad y, sobre todo, sin afectar a la "unidad de cuenca".

La regulación actual de las Confederaciones Hidrográficas queda fijada en los siguientes textos legislativos:

- Ley 20/1985, de 2 de agosto, de Aguas.

- Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, en desarrollo de los títulos II y III de la Ley de Aguas.

- Real Decreto 1821/1985, de 1 de agosto, por el que se integran en las Confederaciones Hidrográficas las funciones de las Comisarías de Aguas y se modifica su estructura orgánica.

- Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos.

- Reales Decretos del año 1989 por los que se constituyen los Organismos de cuenca Confederaciones Hidrográficas del Júcar, Segura, Guadalquivir, Tajo, Guadiana, Duero y Ebro.

Por el carácter intracomunitario de sus cuencas, las antiguas Confederaciones del Pirineo Oriental y del Sur de España tienen un tratamiento legal diferenciado. La primera pasa a depender de la Generalidad de Cataluña y modifica incluso su nomenclatura, en tanto que la segunda continua adscrita, a efectos administrativos, al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (hoy de Medio Ambiente) en tanto no culmina el proceso de transferencias a la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Por el carácter de legislación básica, el instrumento jurídico fundamental es, desde luego, la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1.985. Los principios que la inspiran y de los que emanan las actuales funciones y estructuras de las Confederaciones Hidrográficas son los siguientes:

. Consideración del agua como un bien de dominio público y que, como tal, sólo puede ser usado sujeto a estricta concesión administrativa.

. Unidad total del recurso en las diferentes fases del ciclo hidrológico, especialmente en las superficial y subterránea.

. Gestión integral de los bienes que constituyen el dominio público hidráulico, desde su fase de vigilancia y concesión, hasta la de su aprovechamiento mediante la construcción de las obras correspondientes y posterior explotación.

. Unidad de cuenca en la definición y explotación de los recursos, lo que comporta la localización territorial precisa sobre la que una Confederación Hidrográfica ejerce su potestad administrativa.

. Participación de los distintos usuarios en el gobierno, gestión y planificación agrupados en los distintos tipos de aprovechamiento.

. Participación de los entes territoriales, tanto municipales como comunitarios y estatales en los órganos de gobierno y planificación de las Confederaciones Hidrográficas.

. Autosuficiencia económica, si bien teniendo en cuenta las peculiaridades de cada tipo de aprovechamiento.

. Conservación de la calidad del recurso a lo largo de los distintos tramos, respetando el principio de "quien contamina paga".

. Absoluto respeto a las condiciones medioambientales de los sistemas acuáticos.

Resulta obligado, si se quiere entender de manera adecuada la configuración actual de las Confederaciones Hidrográficas, exponer con cierto detenimiento su estructura organizativa.

Esta estructura está marcada por una significativa distinción entre órganos de gobierno