EL FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DE USUARIOS PARA UNA GESTION INTEGRADA DE LOS RECURSOS HIDRICOS

Aurora Puig

Jefe Departamento de Explotación
Dirección de Obras Hidráulicas
Ministerio de Obras Públicas de Chile

 

1. Introducción

Durante los últimos 6 años en Chile la Dirección de Obras Hidráulicas (anteriormente Dirección de Riego) del Ministerio de Obras Públicas ha desarrollado un amplio programa de mejoramiento y desarrollo de la infraestructura de riego en el país. Las obras son ejecutadas por el Estado siendo el costo no subsidiado de su ejecución reembolsado por los particulares. La operación y patrimonio de las obras es traspasada a los usuarios con posterioridad. Para que los regantes puedan recibir las obras, usarlas adecuadamente y recibir los beneficios esperados de ellas, necesitan estar capacitados técnica y administrativamente.

Recientes estudios realizados por la Dirección de Obras Hidráulicas han mostrado que las organizaciones de regantes se encuentran débiles, tanto en aspectos técnicos y legales, como administrativos y contables. Ello, a pesar de que se trata de organizaciones que tienen una larga existencia histórica y formal, y mucha experiencia en la distribución del agua. Frente a esta realidad se está abordando el tema del fortalecimiento de estas instituciones privadas mediante un enfoque que considera el apoyo del Estado. De esta forma se piensa en preparar las condiciones necesarias para implementar un sistema de gestión que tenga a la cuenca como unidad y en la que la base de gestión sea la participación efectiva de todos los usuarios, mas allá de los regantes, en los procesos de gestión y toma de decisiones.

Marco institucional del recurso hídrico en Chile

La institucionalidad ligada a los recursos hídricos en Chile es abundante y compleja. Existen numerosas instituciones, públicas y privadas, tanto a nivel nacional como regional y local, que están relacionadas a la administración de los recursos hídricos, presentándose en algunos casos superposición de funciones. Sin pretender realizar una descripción exhaustiva de la institucionalidad existente en Chile, cabe mencionar entre las más importantes del sector público al Ministerio de Obras Públicas (MOP) que contiene a tres organismos de administración de recursos hídricos: la Dirección General de Aguas (DGA), a cargo del otorgamiento de derechos de agua, la formulación de recomendaciones para el aprovechamiento de los recursos en las fuentes naturales, la medición y cuantificación de los recursos hídricos, ejercicio de la policía y vigilancia de las aguas en los cauces naturales y supervigilar el funcionamiento de las juntas de vigilancia; la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH), cuyas funciones consisten en la ejecución de proyectos de riego; la planificación, operación, reparación, conservación y mejoramiento de las obras de la red primaria de sistemas de evacuación y drenaje de aguas lluvias, hasta su evacuación en cauces naturales, considerando acciones para prevenir la erosión y deforestación; y la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SSS), que es responsable de la regulación y control de las empresas de agua potable.

La Comisión Nacional de Riego (CNR) es un organismo integrado por el Ministro de Economía , Fomento y Reconstrucción, quien lo preside; el Ministro de Obras Públicas; el Ministro de Agricultura y el Ministro Director de la Oficina de Planificación Nacional, y es encargado de fijar la política de riego del país.

En el sector hidroelectricidad, la Comisión Nacional de Energía y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles son los organismos encargados de establecer las políticas y controlar su ejecución.

Por otra parte, la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) es responsable del sistema de evaluación de impacto ambiental de las obras de aprovechamiento hidráulico, coordinar el proceso de generación de normas de calidad ambiental y controlar su cumplimiento.

Todas las organizaciones mencionadas tienen responsabilidades a nivel nacional, y se apoyan en muchos casos en oficinas regionales.

En lo que se refiere a la construcción de obras y su administración, en Chile las obras de riego son construidas, dependiendo de sus fuentes de financiamiento, tanto por el Estado como por los propios usuarios. De la misma forma, las obras son administradas por los propios regantes, pero en el caso excepcional en que las obras se consideran estratégicas, las administra el Estado. En el caso de las obras que ejecuta el Estado, la explotación inicial durante cuatro años es realizada por la Dirección de Obras Hidráulicas en conjunto con las organizaciones de usuarios. Las obras son posteriormente traspasadas a los usuarios, en administración y patrimonio, una vez que los usuarios reembolsan el costo no subsidiado de las obras.

Las instituciones que administran las obras pueden ser alguno de los servicios públicos mencionados o por los privados dueños de las mismas. Es así que las organizaciones privadas de administración de los recursos hídricos son tres: Las Juntas de Vigilancia, que tienen atribuciones en los cauces naturales, las Asociaciones de Canalistas y las Comunidades de Aguas, cuyas atribuciones están en los sistemas de canales.

Juntas de Vigilancia

La Junta de Vigilancia es la organización de usuarios de aguas que tiene atribuciones en una cuenca, un cauce natural o en una sección de éste para administrar y distribuir las aguas a que tienen derecho sus miembros en los cauces naturales, explotar y conservar las obras de aprovechamiento común y realizar los demás fines que le encomiende la ley dentro de su ámbito jurisdiccional y, para proteger los derechos de sus integrantes, y ejercer las demás atribuciones que le confieren el Código de Aguas y los Estatutos. También pueden construir nuevas obras relacionadas con su objeto o mejorar las existentes, con autorización de la Dirección General de Aguas.

Se suman a lo anterior las facultades para aprobar obras provisionales para dirigir agua hacia canales en el cauce natural, solicitar el agotamiento del cauce para efectos de la concesión de nuevos derechos de uso permanentes, y resolver cuestiones que se susciten entre sus miembros, o entre éstos y la propia Junta de Vigilancia.

La Junta de Vigilancia está conformada sobre la estructura de una corporación de derecho privado que no persigue fines de lucro, y sus órganos de decisión y administración son la Asamblea General, el Directorio y el Presidente del Directorio. Adicionalmente existen los jueces de río, repartidores generales o ingenieros de río, que tiene facultades legales propias en lo que se relaciona a los aspectos técnicos de la distribución del agua, siendo funcionarios contratados por el Directorio.

Sistema financiero

Las Juntas de Vigilancia funcionan sobre la base de un sistema de autofinanciamiento. Se parte de un presupuesto estimativo para el año a financiar, en que se consultan todos los gastos ordinarios conocidos, tanto de trabajos y obras como de elementos y de personal, y al que se agrega un porcentaje para imprevistos. Dicho presupuesto se divide por el número de acciones correspondientes al total de los derechos de aguas que la integran. Cada Asociación de Canalistas paga una cuota que corresponde al multiplicar el número de acciones por la cuota fijada para cada uno.

En el caso de que ocurran situaciones excepcionales, el Directorio está facultado para establecer un presupuesto extraordinario, que se financia con cuotas extraordinarias, en igual forma a la enunciada en el caso del presupuesto ordinario.

Asociaciones de Canalistas y Comunidades de Aguas

Estas organizaciones de usuarios tienen como finalidades fundamentales el captar las aguas a que tienen derecho sus integrantes desde el cauce natural, conducirlas mediante los cauces artificiales que les son propios, distribuirlas de acuerdo a los derechos de los integrantes y entregarlas en los puntos de captación. Además tienen atribuciones para ejercer jurisdicción arbitral sobre sus miembros para resolver problemas relacionados con el agua, con los derechos de aprovechamiento sobre ellas, con las obras de conducción y los dispositivos dedistribución. También están facultadas para recaudar de sus asociados los pagos de las cuotas necesarias para solventar la operación del canal y hacer los aportes necesarios a la Junta de Vigilancia que corresponda.

El sistema de gobierno es idéntico para ambas organizaciones, y se basa en una Junta General, que representa la voluntad de la institución, previa convocatoria o citación y conformación de un quórum legal para producir sala; un Directorio, que elegido por la Asamblea debe cumplir con las resoluciones de ésta, además de las funciones que le encomienda la ley; y finalmente con un Presidente que es elegido por el Directorio y que representa judicial y extrajudicialmente a la entidad.

Diagnóstico del funcionamiento de las organizaciones de usuarios

Las Juntas de Vigilancia fueron creadas en el Código de Aguas el año 1951 basándose en organizaciones existentes desde el siglo XIX. Sin embargo hasta la fecha, es decir 46 años más tarde, se mantienen casi exactamente iguales, a pesar de existir hoy situaciones diferentes en los ríos, en que se producen usos compartidos con otros sectores distintos al riego, aunque se mantiene la importancia de este último en términos del caudal empleado; se han producido avances en la tecnología de medición de calidad y cantidad de agua y cambios en lo que se refiere a la concepción del manejo del agua en relación al medio ambiente y los peligros de su contaminación.

En general se observa que los regantes, que son casi sus únicos integrantes, no perciben como algo cercano a la Junta de Vigilancia, situación que queda de manifiesto en que la gran mayoría desconoce los lazos que ligan a su organización de regantes con la Junta de Vigilancia en cuanto a derechos y obligaciones mutuas. En consecuencia, la representatividad de la Junta de Vigilancia resulta claramente deficitaria para los usuarios.

En cuanto a administración las Juntas de Vigilancia como las Asociaciones de Canalistas, tienen grandes diferencias en materia de la calificación del desempeño de sus funciones, por ejemplo, en cuanto al manejo y transparencia de cuentas, conocimientos técnicos de los directivos, información a los asociados, etc. La evaluación del desempeño de los directivos, especialmente en cuanto a la información que difunden hacia los regantes y la participación que les confieren, adquiere especial importancia por sus repercusiones en la capacidad de representatividad que las asociaciones les brindan a los usuarios. La experiencia ganada en más de ciento cincuenta años de organizaciones de aguas por los distintos usuarios en el país, ha llevado a la creación de entidades con atribuciones, derechos y deberes muy completos que están establecidos en el Código de Aguas. Sin embargo, el problema real existente radica en lo operacional, puesto que para cumplir con sus funciones se requieren algunos conocimientos técnicos especializados, además de un financiamiento adecuado. La asesoría especializada de abogados e ingenieros, conocedores del tema del agua para resolver conflictos de distribución de aguas, de financiamiento, y en general de aplicación de la ley de aguas a los usuarios, es escasa. Los problemas contables, que se traducen en desorden económico y financiero, el empleo del dinero en los fines de la organización, la preparación de balances y presupuestos, exige conocimientos contables especializados.

En materia de capacitación, se destaca el interés por obtener mayor información en técnicas de riego. Sin embargo, otros temas relacionados con la gestión de los recursos hídricos no despiertan el mismo grado de interés.

Existe una clara opción de los regantes en cuanto a fortalecer y coordinar las organizaciones existentes, como medio de mejorar el manejo del agua en la cuenca. A esta sugerencia se agrega la proposición de que exista una presencia de autoridades técnicas del sector público.

Finalmente, la administración interna del canal, con Registro de Usuarios, celebración de reuniones de Directorio o Juntas Generales, y la redacción de las actas correspondientes, como igualmente muchos otros problemas administrativos de común ocurrencia, requieren de atención de administrativos con experiencia. Todo esto se puede apoyar solamente en un elemento común, la existencia de fondos para el pago de tales servicios, y es éste uno de los problemas más graves donde mayor debilidad se muestra en los organismos de usuarios. Por debilidad económica y/o indisciplina de sus integrantes, el pago de cuotas es insuficiente y el nivel de morosidad a menudo es muy alto. Ello se traduce en abandono de los canales, o conservación insuficiente, y una grave ineficiencia en el manejo y uso del agua.

Se concluye que aún cuando el marco regulatorio que rige a las organizaciones de regantes es adecuado y a que el porcentaje de organizaciones formales es alto, se requiere de fortalecimiento de estas organizaciones en lo relacionado con sus capacidades operativas, técnica, jurídica, contable y administrativa, para que ellas asuman sus responsabilidades propias y adquieran otras con vista al manejo integral del recurso hídrico a nivel de cuenca.

Respecto a las comunidades de aguas su situación es en general más desmedrada. Se pudo detectar que en un porcentaje importante de las comunidades de agua, sus miembros desconocen las normas contenidas en los estatutos por los cuales ellas se rigen, lo que impide que tengan claridad sobre materias tan importantes como los derechos y obligaciones de los comuneros con la organización; las atribuciones y obligaciones de la directiva de la organización; las normas sobre aplicación de multas; las normas sobre privación del uso del agua en caso de no cancelación de las cuotas; y las normas sobre los recursos que proceden en contra de los fallos arbitrales del directorio o administradores de la comunidad de aguas. Además, desconocen las materias que son objeto de juntas ordinarias y de juntas extraordinarias, y tienen un profundo desconocimiento acerca de las normas del Código de Aguas.

La deficiente gestión administrativa se refleja en que los libros que contienen materias contables o no existen o son llevados en forma incompleta y descuidada. Igual ocurre con los Libros de Actas y con los Registros de Comuneros, los que de acuerdo a los estatutos y al Código de Aguas, deben ser llevados por el directorio o administradores de la Comunidad de Aguas.

También se ha podido establecer la escasez de recursos humanos y materiales. Así es que muchas organizaciones no cuentan con libros de registros, con máquinas de escribir, con los recintos necesarios para una gestión adecuada. Tampoco se cuenta con personal necesario para el desarrollo de las tareas administrativas, las que por lo general son efectuadas por los mismos comuneros.

Muchas comunidades de aguas no celebran las juntas ordinarias o extraordinarias en la forma y términos establecidos en los estatutos y en el Código de Aguas. En muchos casos las elecciones de directorio tampoco se celebran en la forma establecida en los estatutos y en el Código de Aguas, lo que hace que algunas directivas se perpetúen en el tiempo.

El fortalecimiento de las organizaciones de usuarios como uno de los fundamentos de una gestión integrada de los recursos hídricos

La experiencia de la Dirección de Obras Hidráulicas en el desarrollo del Programa de Obras Medianas y Menores (PROMM) durante los años 1990 a 1997 ha mostrado que la sola materialización de obras de riego no es suficiente si no va acompañada de un buen aprovechamiento de las mismas. Ello no puede ser alcanzado si los regantes no están adecuadamente preparados para su uso efectivo.

La gestión moderna de recursos hídricos considera como uno de sus fundamentos a la participación de los usuarios en los procesos de gestión, en el que la acción del Estado está ligada a la participación activa del sector privado. Este proceso debe darse en un marco general que favorezca la resolución de los problemas que afectan a los diversos sectores. Para ello, una de las actividades que es necesario realizar es fortalecer y profesionalizar a las organizaciones de usuarios. Ello facilitaría el uso racional de los recursos y la solución de conflictos.

De acuerdo a la experiencia de la Dirección de Obras Hidráulicas y las necesidades detectadas, el fortalecimiento deberá contar con el apoyo económico del Estado y debería orientarse tanto a aspectos de infraestructura, para mejorar la capacidad operativa de estas organizaciones, como al desarrollo de los recursos humanos, mediante capacitación para un mejor desempeño de sus funciones y atribuciones. Al mismo tiempo, también será necesario fortalecer a las instituciones del sector público por cuanto muchas veces los recursos disponibles, humanos y materiales, no son suficientes para cumplir adecuadamente su labor. De esta forma se podrá favorecer no sólo un mejor desempeño en la administración de los sistemas de riego, sino también incentivar un mejoramiento en los procesos de coordinación entre los sectores público y privado en los temas relacionados a la gestión de los recursos hídricos en la cuenca.

La Dirección de Obras Hidráulicas ha llevado adelante, desde hace tres años, diversos proyectos para el fortalecimiento de las organizaciones de regantes, los que han significado importantes progresos para las organizaciones que han participado. Estos proyectos se realizan por medio de talleres y tienen como objetivos el fortalecimiento de la gestión administrativa de la Junta de Vigilancia y de la capacidad técnica de la Directiva, y fortalecer a las Directivas de las Comunidades de Aguas en la operación y mantenimiento de los canales. Las principales líneas de trabajo han sido el reforzamiento de la comunicación interna de la organización, lo que ha permitido que los miembros de la misma se compenetren de la acción de sus directivos, tomen un conocimiento más acabado de los proyectos de distribución de agua que se ejecutan dentro de sus sistemas, realicen un mejor presupuesto y conozcan el destino de las cuotas pagadas por sus miembros, y participar en actividades que permiten a los beneficiarios ser considerados en otros programas y subsidios productivos del Estado. Los resultados se han visto en la incorporación a las directivas de miembros más entusiastas, un incremento en la cooperación de los miembros en el financiamiento de su organización y una mayor respuesta a las convocatorias de la organización. La metodología que se emplea para lograr estos resultados se fundamenta en recoger e incorporar todos los conocimientos y experiencia de los propios involucrados, asociar teoría y práctica (aprender haciendo), enriquecer a la organización con la información recopilada y analizada en torno al sistema y en la consideración permanente del ámbito institucional y comunitario.

Estos resultados sugieren que es posible proyectar la gestión de las organizaciones de usuarios a una perspectiva más amplia a nivel de la cuenca.

La institucionalidad pública respecto al agua dentro de su línea de modernización ha trabajado en forma coordinada con las instituciones existentes, a pesar de no existir reglamentación precisa sobre el tema, es así como para la construcción de obras de riego por el Estado se han creado instancias informales a nivel nacional y regional donde participan los servicios de Planificación, Agricultura y Obras Públicas. Otra línea de acción ha sido la comunicación externa, considerando la interrelación y potenciación que ocurre al trabajar juntos los servicios del Estado con los privados, en base a acuerdos conjuntos.

La Dirección de Obras Hidráulicas estima que existe un gran potencial que se debe desarrollar para avanzar hacia una gestión integral del recurso hídrico a nivel de la cuenca. Este se encuentra en el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las organizaciones de usuarios. Al mismo tiempo, y en forma conjunta, también será necesario fortalecer a las organizaciones estatales, con el objeto de favorecer tanto los procesos de coordinación entre ambos sectores como la prestación de servicios oportunos y eficientes.

Recomendaciones

El fortalecimiento de las organizaciones de usuarios debe contar con el apoyo del Estado. A pesar de que las organizaciones de usuarios existen desde el siglo XIX, con estructura y funciones similares, la experiencia chilena ha mostrado que actualmente las organizaciones de regantes son débiles y requieren del apoyo técnico y económico del Estado para ser fortalecidas y mejorar así su gestión, con miras a que incluya a todos los usuarios del agua, especialmente los que se han incorporado en el último tiempo, como es el sector hidroeléctrico.

El reforzamiento de las organizaciones de usuarios es un paso fundamental para la gestión integrada de recursos hídricos a nivel de la cuenca. Lo anterior constituye un paso fundamental para avanzar hacia una gestión integrada de los recursos hídricos a nivel de la cuenca, tal que permita desarrollar las inversiones en las obras de infraestructura, que tienen un alto valor económico, en un contexto favorable para su uso adecuado, productivo y compartido. En este contexto, es indispensable la adecuada preparación de los usuarios para su participación activa en los procesos de gestión, como es la formulación de Planes Directores de recursos hídricos a nivel de la cuenca.

Las organizaciones públicas deben también ser reforzadas para que puedan prestar servicios eficientes y oportunos a los usuarios. Las organizaciones del Estado relacionadas a la gestión de los recursos hídricos dentro de la cuenca también requieren ser reforzadas con el objeto de que puedan prestar servicios eficientes y oportunos, y se favorezcan los mecanismos de coordinación entre los sectores público y privado para la gestión de los recursos hídricos. En este sentido, un paso reciente ha sido la transformación de la Dirección de Riego en Dirección de Obras Hidráulicas tomando esta última atribuciones para formular los Planes Maestros de aguas lluvias de las ciudades.

El reforzamiento institucional debe realizarse dentro del marco legal vigente. Las acciones necesarias para reforzar a las instituciones, públicas y privadas, pueden realizarse dentro del marco legal vigente. Ello tiene la ventaja de que es posible experimentar el mejoramiento que se deriva del reforzamiento institucional sin necesidad de esperar cambios en la ley, permitiendo avanzar hacia una gestión integrada de recursos hídricos que considere a la cuenca como la unidad de gestión.

 

BIBLIOGRAFIA Y REFERENCIAS

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