LE CONTRAT DE RIVIERE,
DES POSSIBILITES D'IMPLICATION POUR LA SOCIETE CIVILE

Christine Dasnoy

Fondation Universitaire Luxembourgeoise
Unité Socio-Economie Environnement et Développement
Avenue de Longwy, 185 - B 6700 Arlon - Belgique
Tél. : 32 63/23 08 67, Fax : 32 63/23 08 18, E-mail : dasnoy@ful.ac.be

Les limites de la gestion traditionnelle

En Belgique, l'eau est une matière régionalisée. Ce texte porte donc sur l'expérience des contrats de rivières tels qu'ils sont menés en Région Wallonne. Traditionnellement, la gestion de la rivière relève d'une multiplicité d'acteurs administratifs et techniques relativement autonomes. Les rivières sont classées en différentes catégories, gérées chacune par une autorité différente, allant de l'échelon local (la commune) à l'échelon régional (les ministères de la Région wallonne). C'est aussi une gestion sectorielle : le débit relève d'un ministère, tandis que la qualité, la pêche ou la conservation de la nature de différents services administratifs d'un autre ministère.

Les usages de la rivière se sont aussi fortement transformés au fil des temps et les législations mises en place pour les réglementer ne sont pas toujours adaptées ou entrent en concurrence. Les usagers tendent à se multiplier et leurs pratiques entrent parfois en conflit selon des lignes de partage qui peuvent être très complexes.

Les transformations structurelles constituent un troisième facteur expliquant les limites de la gestion traditionnelle. Telles l'urbanisation des fonds de vallée, l'intensification agricole ou forestière accusées d'avoir réduit les superficies de zones humides servant de zones tampons face aux variations de débit. Les gestionnaires ont alors tendance à entreprendre de nouveaux travaux de manière à augmenter le débit et réduire les inondations (curage, rectification du tracé ou des berges). Leur légitimité est doublement mise en doute : reportant le problème plus loin, leur efficacité est contestée, mais l'interdépendance des actions de gestion est également mise en cause puisque de tels aménagements ont des effets sur la faune piscicole et la diversité biologique du cours d'eau. La rivière émerge peu à peu comme un tout écologique, et non plus comme une suite de portions de tailles différentes et de secteurs d'activités indépendants.

Ces trois changements rendent la gestion traditionnelle et sectorielle de plus en plus inadéquate aux yeux de certains acteurs qui réclament une gestion globale ou intégrée. En ce sens, la rivière apparaît comme un objet de gestion dans son ensemble.

Les contrats de rivière

Face à ces limites, le Ministre wallon de l'environnement prend l'initiative de mettre sur pied les contrats de rivière. La circulaire leur donnant une base officielle date de mars 1993. Le contrat de rivière se définit comme une nouvelle approche en matière de gestion de la nature, visant à organiser au niveau local une concertation entre tous les acteurs concernés par un cours d'eau pour élaborer une charte qui définit les objectifs de gestion à atteindre et les moyens à employer pour réaliser ces objectifs.

Deux points innovent par rapport à la gestion classique. D'une part, l'accord recherché doit se construire par l'instauration d'un dialogue entre des acteurs tant publics que privés et à partir des fonctions et usages du cours d'eau. L'approche est nouvelle puisqu'il s'agit, non plus de gérer par le haut des usages de plus en plus nombreux et conflictuels - comme l'augmentation des loisirs -, mais de demander aux usagers eux-mêmes de s'entendre et de trouver des solutions permettant de concilier leurs usages, non seulement entre eux, mais aussi aux fonctions du cours d'eau

D'autre part, ces objectifs de gestion doivent être atteints par le biais de la sensibilisation, de l'information et de la participation de l'ensemble des acteurs qui résident dans le territoire couvert par le contrat. La coordination d'un contrat d'un rivière est donc essentiellement un travail d'animation, de circulation de l'information tant verticale qu'horizontale.

Schématiquement, un contrat de rivière se compose de cinq étapes :

- La constitution d'un partenariat regroupant l'ensemble des usagers de la rivière, c'est-à-dire non seulement les représentants des gestionnaires traditionnels des cours d'eau, mais aussi les autres services administratifs concernés (aménagement du territoire, conservation de la nature,) ou encore les associations, les milieux économiques, agricoles, de loisirs, les riverains.

- La réalisation d'un inventaire de terrain destiné à fournir un état des lieux de la situation du bassin.

- La définition des problèmes à résoudre à partir de cet état des lieux, cette définition devant elle-même faire l'objet d'un accord.

- L'engagement des partenaires à mener à bien des actions de maintien, de restauration ou de protection décidées de manière consensuelle. Cet engagement est concrétisé par la signature de chacun des partenaires.

- Le suivi du contrat qui consiste à s'assurer une réalisation des actions pour lesquelles chacun s'est engagé.

Loin d'être successives, ces différentes étapes se construisent ou reconstruisent de manière parallèle tout au long de la démarche, le partenariat est toujours à consolider. Les alliances se font et se défont, des partenaires présents au départ ne le sont plus, d'autres apparaissent, certains qui étaient méfiants semblent par la suite trouver dans le contrat un appui pour leur projet. Le partenariat est multiple, tout comme les intérêts qui animent chacun, tout comme les liens qu'il faut construire entre eux.

Signalons que programme et cette procédure n'ont aucune valeur juridique ou réglementaire, ils ne valent que par l'engagement des partenaires à le respecter, et donc que par la force de l'adhésion au compromis final dont chacun conserve la responsabilité de le réaliser pour ce qui le concerne.

L'implication de la société civile

En fait, la question de l'implication du citoyen renvoie à une double évolution : celle des réglementations et des moyens mis en œuvre par les politiques publiques et les institutions, et celle des connaissances scientifiques. D'un côté, et au fur et à mesure de leur progression, celles-ci ont permis de mieux comprendre les impacts des pressions subies par l'environnement. En parallèle toutefois, elles n'ont cessé de complexifier les problèmes, dévoilant des zones d'incertitudes toujours plus grandes et réduisant la confiance dans l'idée que les sciences et les techniques fourniront les solutions. Bien que médiateur de notre connaissance de l'environnement (c'est grâce à la science que l'on connaît mieux l'environnement), le discours scientifique se voit de plus en plus mis en question et faire l'objet de controverses qui sont à leur tour mises sur la place publique.

D'un autre côté, les réglementations visant à assurer une meilleure protection de l'environnement ont connu un essor considérable. Le milieu associatif a joué à ce niveau un rôle non négligeable, impulsant notamment des prises de décisions. Si la mise en place d'un outil législatif a permis de satisfaire, en partie du moins, ceux qui le réclamaient de longue date, elle ne s'est pas avérée efficace, en raison du fait principalement de la faiblesse des moyens matériels et humains mis en œuvre pour en assurer le contrôle. Indépendamment du fait que certaines législations sont accusées d'entrer en contradiction avec d'autres et donnent ainsi lieu à des conflits, on assiste à une mise en doute de la capacité des politiques à gérer l'environnement à long terme. C'est de leur légitimité dont il est question lorsqu'on leur reproche de n'agir qu'au coup par coup ou de trouver a posteriori des justifications à leur choix.

Les pouvoirs publics ne peuvent à eux seuls imposer la conservation et la gestion de la nature parmi les objectifs prioritaires. Il faut bien reconnaître que la légitimité de la nature reste loin derrière celle d'autres intérêts, globalement qualifiés de socio-économiques. Refaire l'histoire institutionnelle de la prise en charge de l'environnement montre à quel point les services compétents n'ont acquis une légitimité et une autonomie que récemment et sont toujours peu équipés. Se pose donc la question de voir comment des modes de gestion nouveaux, comme les contrats de rivière, s'imposent et trouvent leur légitimité, sachant que ces modes s'appuient eux-mêmes sur des concepts scientifiques qui ont aussi à s'imposer.

Ces nouvelles formes de gestion doivent trouver un ancrage local. Si la réglementation et l'imposition par le "haut" ne suffisent pas, pourquoi ne pas laisser l'initiative aux acteurs locaux, pouvoirs publics, mais aussi "simples" citoyens? Mais là encore, la gestion par la confrontation et la rencontre des divers intérêts pose des questions en terme d'efficacité, à savoir qu'elle conduit les acteurs à faire des arrangements entre eux, à établir des consensus qui seraient plutôt des "compromis" minimum, davantage parfois sous la forme de concession, sans pour autant parvenir à un véritable changement de relations et de comportements par rapport à la nature. Or la conservation et le développement de la nature tels qu'ils sont envisagés aujourd'hui doivent aller au-delà de la négociation sur des projets ponctuels ou de la résolution de conflits.

Trop souvent, négociation et résolution de conflits n'impliquent pas d'envisager un nouveau rapport à la nature, mais une acceptation de méthodes décidées par ailleurs. Là aussi, on a déjà montré que la mise au point de techniques de communication n'est pas la garantie d'une acceptation et d'une modification de comportements. Le rapport à la nature n'est pas seulement en effet le fait d'une méconnaissance qu'une bonne information viendrait combler, mais renvoie aussi à l'image que les gens ont d'eux-mêmes et de ce qu'ils font. Intégrer la conservation de la nature dans les pratiques quotidiennes des gens "ordinaires" revient donc à les intégrer dans le processus même de gestion dans des projets d'initiative locale même si ces derniers répondent à des objectifs de conservation de la nature extérieurs au local.

La question posée est celle de savoir comment intégrer véritablement les gens "ordinaires" à la conservation de la nature et donc les inclure dans le processus même de décision ou encore comment parvenir à élaborer des consensus pour aboutir à des pratiques innovantes. C'est donc de l'étude de toute une dynamique sociale dont il est question comme moteur de l'innovation.

Mobilisation est compromis : l'accord est-il possible ?

La première phase d'une procédure de contrat de rivière est celle de la mobilisation, il s'agit d'intéresser une série d'acteurs, de les faire entrer dans un processus où seul le cadre général est donné (la recherche du consensus), mais où rien n'est défini a priori, ni les rôles, ni les objectifs. Les différents acteurs concernés vont entrer dans le jeu à partir de leurs propres préoccupations qui sont autant des préoccupations par rapport à la rivière et à sa gestion que par rapport à eux-mêmes et à leurs relations mutuelles. Ainsi, les communes ont-elles un double intérêt : faire valoir leurs propres causes (souvent de nature économique), mais aussi faire reconnaître leur identité de gestionnaires et de représentants de la population, proches des problèmes et des gens. Les autres acteurs interviennent pour des raisons aussi diverses, en fonction d'intérêts qui sont propres à chacun. La mobilisation des acteurs n'est donc pas fondée sur une seule logique qui serait définie uniquement en termes de bien commun. Cette mobilisation suppose une négociation sur les identités des acteurs, sur la nature de leur engagement et de leur rôle. Il s'agit donc d'un véritable travail de communication avec les "partenaires" qui vise à stabiliser, provisoirement du moins, les intervenants, leur identité et leur lien à la rivière.

L'appel au seul civisme écologique ne suffit donc pas. Les justifications sont multiples : tantôt elles relèvent de l'économie et du commerce (tourisme ou protection des pêcheurs, ou encore intérêts légitimes des agriculteurs), tantôt elles relèvent de la proximité des gens avec leur milieu, tantôt encore elles relèvent de la science et de la technique, etc. Si on admet que la dynamique de la mobilisation repose avant tout sur les avantages que chacun peut en retirer, le contrat de rivière ne peut se développer que par une série de compromis successifs et partiels. Ainsi peuvent se construire des arrangements entre les acteurs autour de problèmes ponctuels ou de perspectives plus vastes.

Une des premières conditions du compromis est la mise en suspens des rapports de force et des pouvoirs non négociables. En effet, des exemples analysées, il ressort que si un des partenaires cherche à imposer une décision sans consultation, il menace l'existence même de la procédure.

Dans le cadre d'un contrat de rivière, le consensus impose finalement que les arbitrages soient justifiables devant tous, ou plus exactement devant toutes les parties qui peuvent avancer des arguments. L'arbitrage devient explicite et public. Et ce caractère a plusieurs conséquences. Il permet, par les justifications qu'il implique, de constituer la gestion de la rivière en gestion environnementale, puisque peuvent être pris en considération tous les autres partenaires qui tentent de faire valoir, à court ou à long terme, un intérêt pour cet objet de gestion. Dés lors par exemple que pêcheurs et écologistes peuvent objecter ou donner des avis sur la construction d'un embarcadère à kayaks ou sur l'aménagement d'une berge contre les crues, c'est la rivière qui est prise en compte et qui, à travers ses multiples usages, est représentée comme un objet diversifié, complexe et plurifonctionnel. La rivière n'existe donc comme objet de gestion environnementale que par la possibilité des multiples compromis entre des argumentations multiples portées par des partenaires différents.

Arlon, le 16 février 1996

- Neuf rivières font actuellement l'objet d'un contrat de rivière en Région wallonne

- Les quatre premiers points constituent la phase d'étude du contrat de rivière. La circulaire de mars 1993 définit la procédure à suivre pour cette phase dont la durée est fixée à trois ans. Une seconde circulaire de 1996 vient la compléter en établissant le suivi du contrat; elle prévoit un financement restreint pour une durée de trois ans.

- Dans son article "jeux de nature : quand le débat sur l'efficacité des politiques publiques contient la question de leur légitimité", Olivier Godard souligne à ce propos la question de la légitimité ne se réduit évidemment pas à la question de l'existence et du contenu d'un corps de textes législatifs et réglementaires que les états doivent mettre en œuvre. Elle ne se confond pas non plus avec les procédés dont usent les acteurs pour "rationaliser" après coup ou justifier, à leurs yeux et à ceux des autres, des conduites entraînées par des motifs inavouables", in Du rural à l'environnement - La question de la nature aujourd'hui, L'Harmattan, Paris, 1989.

- Dans son rapport "Parcs naturels et espace rural", Marc Mormont refait cette histoire institutionnelle et montre à quel point, tant au niveau de l'administration qu'au niveau local dans des projets de développement, la conservation de la nature reste subordonnée à des impératifs d'ordre principalement économique, est peu connue du public et peu reconnue dans sa légitimité d'action, Arlon, FUL, 1984.